中国社团“体制依赖”末路

    “以现代民主政治的原理看来，群众团体千千万万，只让某些群众团体享受财政供养，是纳税人接受不了的。”有学者提出，“纯粹的群众性团体应该逐步减少乃至退出行政序列和财政供养。”

　　2015年全国两会期间，全国政协委员、上海社科院研究员张泓铭提交的一份提案引起了大家的关注——群众团体应该逐步退出财政供养。

　　事实上，早在1988年，共青团重庆市委的一个干部就以“泓富”的笔名发表了《革除群众团体行政化的弊端》一文，道出了社团经费的改革出路。

　　他在文章中建议，扩大群众团体活动经费来源，把国家财政预算拨款改为财政补贴和经费完全自筹，“这既有利于减轻国家财政负担，又体现了群众团体的民间性。”

　　如今，这个问题重新被学者提出，更加强调了改革的必要性与紧迫性。

供养社团并非政府职责

　　如果社团承担了政府管理职能，那不是政府管理的缺位，就是社团越位。

　　张泓铭谈到，一部分群众团体纳入了行政编制并由财政供养，加重了负担。他从财政部网上公布的“2013年全国公共财政支出决算表”中注意到了这个问题：“群众团体事务支出222亿元！”

　　张泓铭通过查阅对比发现，国家对群众团体支出的这221亿元，比当年全国“地震灾后恢复重建”和“援助其他地区”两项支出之和还要多。在这之中，行政运行支出92亿元，是“地震灾后恢复重建”支出的两倍多。

　　张泓铭认为，无论以什么样的形式进行组织，即便主观上给他们加上“人民团体”“社会团体”的雅号，本质上还是只是群众团体。他们可以承担相对应的群众组织自治管理的职能，但不能承担政府管理的职能。如果社团承担了政府管理职能，那不是政府管理的缺位，就是社团越位。

　　“有人说，这些团体涉及的群众面广量大，为了政权稳定的政治目的，要优待纳入财政。这个理由，在1949年以后需要稳定政权的一个过渡时期内是成立的。但60年过去了，历史的理由已经不存在了。”张泓铭说，“以现代民主政治的原理看来，群众团体千千万万，只让某些群众团体享受财政供养，是纳税人接受不了的。”

　　“群众团体千千万”是公众对其的形容，而这千千万的群众社团需要纳税人的供养，尽管在全国财政支出中的比重并不很大，却成为社会和政府的沉重负担，削弱了其他必要的开支。

社团民间化亟待加强

　　办得好的社团形成良性循环，会在竞争中壮大，办得不好的社团也会自然淘汰。

　　上海大学社会学系教授邓伟志通过多年研究发现，社团日趋民间化是中国社团发展的一个趋势。

　　“中国社团的生长是在原有体制中的正式组织框架下起步的，社团发展的‘体制依赖’性较大。主要表现为一些社团自成立之日起，就带有行政色彩。”邓伟志说，“一些官办的，尤其是全国性的社团组织，其整个组织架构大多数雷同于政府部门，社团项目运作的主渠道大都是以其业务主管单位的组织网络体系为依托。”

　　社团社会信任的建立，最初一般依赖于行政机关的社会信任资源，社团的启动资金一般来自体制内经费的划拨，资产运作结果被划为国有资产。随着社会发展，这种“体制依赖”将进一步淡化，政府手中的资源将不再是社团发展资源的重要依赖。

　　许多社团成立的初衷就是为了满足会员的某种自治需求,因而追求自治的内在冲动是必然的。倘若政府赋予资源少，便会促使社团通过满足社会多元化需求而获得社团生存所需的资源，这种动力机制将推动社团走向民间化进程。

　　经费不足是当前中国社团较为普遍的问题，问题的根源在于中国社团的资金支持大部分依仗政府资金与资源的对口支持。相比而言，西方社会社团的资金来源相对于中国社团有更多元化的途径。

　　中国人民大学社会学系教授陆益龙在研究中发现，西方社会团体最主要的资金是来自于政府和经济组织所设立的公益基金，基金的运作模式，不仅为社团发展提供了充分资源，也促进社团发展的可持续性以及社团发展的理性化和法制化。社团要获得资金支持，其设计的目标和活动的价值必须经过论证是合理的，才会得到基金的支持。

　　邓伟志认为，对于那些有活力的社团来说，其资源获取渠道往往是多元的。如“政府渠道”“民间渠道”非营利服务的所得以及非营利性外国基金的无偿援助等等。将对社团的“财政拨款”转化为“政府采购”十分有必要。

　　2013年，国务院下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑，本质上就是在推行群众团体社会化。

　　随着“政府采购”的继续推行，社团将成为政府采购智力的主要对象，社团的费用将源源而来。办得好的社团形成良性循环，会在竞争中壮大，办得不好的社团也会自然淘汰。

分类处理不搞“一刀切”

　　对群众性团体和国家非官方机构的自筹费用，也需要有规章的规范。

　　“把群众团体逐步退出财政供养问题，纳入全面深化改革的范畴来考虑，并联系政治层面的战略来考虑。”这是张泓铭对于群体问题认识的视野与高度。

　　在全面梳理现有团体的性质后，他将社团组织分成两类：一类是纯粹的群众性团体，而另一类是国家为实现特定目的而设立的团体，是实现国家功能的非官方机构。

　　张泓铭建议，对纯粹的群众性团体应该逐步减少乃至退出行政序列和财政供养。

　　对于如何逐步进行社团财政支持撤离的计划，张泓铭也为政府提出了一些建议与手段：“所谓减少，是指在现有财政供养的基数上，明确未来只减不增。对政策实施前已经享受财政供养的人员，待遇保持不变；政策实施后新进入人员，不再享受行政序列和财政供养，由群众性团体自筹费用解决供养。及至最后，群众性团体运行的一切费用自筹解决，全部退出行政序列和财政供养。”与此同时，国家对群众性团体自筹的一切费用和结余实行免税。

　　而对少数实现国家功能的非官方机构，他建议可保留相应的行政序列，但分情况调整财政供养数额。其中，分成两类：对费用自筹能力弱的，保留财政供养数额；对费用自筹能力强的，减少财政供养数额，国家对他们自筹的一切费用实行免税。

　　张泓铭同时建议，对群众性团体和国家非官方机构的自筹费用，也需要有规章的规范。在大方向确定的前提下，需要尽快予以研究和试验，以配合群众性团体退出行政序列和财政供养的改革部署。