十字路口的中国社团

    整体上以官办性质社团为主、领域覆盖面不广，以及社团的再组织化在法律上受到掣肘，中国社团并未出现联盟性的、网络性的、支持性很强的组织特征，整体上呈现一个扁平化的状态。这一切都表明，中国社团仍处于一个初级发展的阶段。

　　“这是一场对权力的切割运动，而一切都只是开始。”国家行政学院教授马庆钰这样评价将要进行的中国足球改革。

　　2015年3月16日，对于体育界，甚至整个中国社团来说，都或将是不寻常的一天。国务院办公厅发布了关于中国足球的改革方案，正式将中国足球协会明确定位为社团法人，与国家体育总局脱钩，广受诟病的总局足管中心和中国足协“政社不分、管办不分”的痼疾，似乎找到了医治的良药。

　　更重要的是，足协不设行政级别，这意味着，足协将还原一个社团本来的面孔，回归市场。

　　国家体育总局副局长、中国足协主席蔡振华表示，社会团体按照政社分开、权责明确、依法自治的原则进行改革，是大势所趋。

　　这也是中国社团改革的缩影。2015年3月10日，民政部国家民间组织管理局副局长李勇就表示，行业协会商会与行政机关脱钩的总体方案目前已进入修改阶段，很快将会出台。

　　民主与法制社记者从民政部官网获悉，截至2014年12月底，全国社会组织在改革的大背景下数量增长很快，目前总量已经达到60万个，和上一年比，总量增长了9.7%，其中社会团体现在达到了30.7万个，比上年增长6.2%

　　“我国还是以官办社团为主，领域覆盖面并不是很广，因为对社团成立的限制比较多。”清华大学公共管理学院副教授贾西津告诉民主与法制社记者。

　　由于历史原因，部分社会组织特别是有些行业协会、商会行政化倾向严重，政社不分，管办一体，弱化了其本质属性和应有活力。

　　“一些社会组织存在行为不规范、自律性和公信力不足的问题。社会公众对于社会组织能否承接好政府转移职能，会不会成为‘二政府’‘红顶中介’心存疑虑。”

　　而此轮改革，则再次将中国社团推到其未来发展的十字路口，中国社团该何去何从？

中国社团的“畸形”发展

    “双重管理的设置，是旧有的监管思维和管制制度惯性延续的结果，其弊端随着中国社会变迁的加剧而日益明显，改革的呼声由来已久。”

　　“整体上以官办性质社团为主、领域覆盖面不广，以及社团的再组织化在法律上受到限制等原因，中国社团并没有出现联盟性的、网络性的、支持性很强的组织特征，整体上处于一个扁平化的状态，这一切都表明，中国社团经过几十年的发展，还处于一个初级发展的阶段。”贾西津说。

　　一直到1989年后，中国社团才开始步入正常发展的状态。20世纪80年代中后期，社团的发展出现了一个小高峰，1989年，社团管理办法出台，1998年社团管理条例颁布，同年民政部民间组织管理局成立，从此社会组织就纳入了管理的现行轨道。

　　但是出于政治安全的考量，我国对社团的管理依然很严格，也是在社会组织里开放性比较弱的一个领域，“在中国成立会员性的社团并不容易。”贾西津告诉记者。

　　在我国，“社会组织”是指社会团体、基金会、民办非企业单位三类组织，它们的共同要求是必须在民政部门登记。

　　根据1998年发布的《社会团体登记管理条例》的规定，成立社会团体和民办非企业单位都有一个要求，就是“应当经其业务主管单位审查同意”，然后再到民政部门登记注册。为了找到业务主管单位，也就是“挂靠”，社会组织的发起者们只能各显神通。

　　对社团的这种双重管理方式，极大地限制了中国社会组织的发展。一方面，中国社会转型催生了大量新兴社团的出现，这些民间自发产生的组织往往难以找到业务主管部门；另一方面，多一事不如少一事，业务主管单位也不太愿意为新生的社团担保。其结果，新的社团因应社会需要而大量涌现，但因为双重管理制度而被拒于合法注册的门外，要么胎死腹中，要么处于非法运行的灰色地带。

　　所以，除了在民政部门注册登记的社团外，还生存着一支队伍庞大的“隐形社团”，在这支隐形社团的队伍当中还存在两种情况，一部分是经过备案的，也就是意味着得到政府的认可，另外一部分则是处于一种“非法的存在”。

　　据《北京晚报》报道称，这些规定对于一些自发成立的兴趣协会、户外俱乐部等公益型社会组织带来了困难，80%的民间组织则处于“非法”的状态。

　　“双重管理的设置，是旧有的监管思维和管制制度惯性延续的结果，其弊端随着中国社会变迁的加剧而日益明显，改革的呼声由来已久。”武汉大学社会学系副教授夏昌奇说。

　　但是，社团内部的行业协会商会的政策则相对开放，因为这是改革开放最前沿的领域，一方面市场经济的背景，使得当局在开放这方面的协会的时候更加有经验，另一方面，离政治比较远。

　　而且，由于协会商会是企业和政府沟通的重要载体，在简政放权的大背景下，政府对协会商会也越来越倚重。

　　为此，在2014年，民政部和地方民政部门还开展了行业协会商业类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类这四类社会组织直接登记的试点工作，根据民政部公布的消息，目前全国直接登记，不需要业务主管单位的社会组织已超过3万个。

　　其实，早在2008年开始，深圳市就试点社团管理的“无主管登记”，允许工商经济类、社会福利类、公益慈善类等3类社团直接申请登记，无须主管单位的事先审查同意。

　　但即便如此，对于以会员性为特征的社团在整体上审批把关还是比较严的，“基金会是钱的组织，为社会的发展提供资金支持，民办非企业单位是一个服务性的组织，为社会提供服务，这属于完善社会服务和社会福利，所以，政府相对欢迎这类组织。”贾西津说。

　　“政治、宗教、法律以及和意识相关的社团审批比较难，需要复杂的前置审批。”马庆钰表示，这么多年来，在这些方面通过审批的单位很少。

　　据《中国社会团体大辞典》的统计数据显示，政治类社团占总份额的比例仅为1%左右。

　　贾西津表示，社团是结社的产物，社团的根源是宪法赋予的结社权，所以中国社团是从经济功能出发来发展的组织。

　　同时，社团由于是人的集合，是一个社会力量，在中国的政治结构尚不是多元化的环境下，就不存在多元化社会力量的背景，“所以这个领域会相对谨慎。”贾西津说。

权力的切割

  领导在社团任职是社团所欢迎的，因为对于现行社团的运营而言，其依靠的就是特权，一旦特权消失，其运营起来将变得很困难。

　　2014年12月7日，山西省书法家协会原主席周一波辞职，再一次引发人们对官员在社团组织中任职情况的关注。

　　周一波曾担任陕西省政协副主席、省委统战部部长。在辞职前，曾在《人民日报》发文批评官员热衷于社团任职。

　　早在2014年年初，陕西省就率先出台《关于清理规范党政机关领导干部兼任社会团体领导职务的通知》，一场针对领导干部在社会团体中兼任职的清退行动，已经在陕西省内低调展开。而周一波所在的陕西省书协，早已因职数过多遭到诟病。

　　2013年陕西省书协换届，领导多达62人。其中，主席团有35人，除了1名主席，还设16位常务副主席，18位副主席。此外，还有11位名誉主席，6位顾问，两位秘书长则由1名常务副主席和1名副主席兼任，另有10位副秘书长。

　　与此同时，2014年年初，山西省也进行了一场“清退运动”，山西省纪委、省委组织部、省监察厅、省民政厅联合发布《山西省全省性社会团体清理规范工作方案》，要求解决领导干部在社团兼职过多过滥的问题。

　　在这一次“清退运动”中，山西省全省性学会、协会中，共清理在社团兼职的在职处级以上领导400人。

　　事实上，早在1998年，中共中央办公厅、国务院办公厅就发过关于党政机关副处级以上领导干部不兼任社会团体领导职务的通知。

　　“本轮中国社团改革主要涉及两方面，一是政社分开，让政府组织从社会组织中出来，另一方面，则是清理由于政府在职或退休干部在社团里担任职务导致的二政府、红顶中介等现象。”上海大学社会学教授邓伟志说。

　　马庆钰也认为，官方性质的社团具有固定的官方资源支持，这种资源主要是政治权力，对整体市场性的社会组织不利，“政社不分的本质其实是权社不分，依靠权力来生存，其他组织以及团体在发展空间上都会受到这些特权组织的排挤。”

　　“市场是从政府放权的过程中长出来的，社团也是一样，也是从政府放权这个领域生长出来的，社会领域很多职能政府依然没有放出来，在这种情况下，政府从形式上设置一个社会组织，就是一个官办社团，其充当政府的办事机构，如果想参与市场运营，政府设置出来的就是一个红顶中介。”贾西津告诉民主与法制社记者，权力介入市场，这是中国的行政结构所决定的。

　　对于领导干部在社团的任职，虽然政府早就明文规定禁止，但是，效果并不明显。“因为这些社团设置的目的就是为了安排领导，分流人员的，他们脱离社团之后怎么办？”贾西津说。

　　而领导在社团任职是社团所欢迎的，因为对于现行社团的运营而言，其依靠的就是特权，一旦特权消失，其运营起来将变得很困难。“从长远的角度来看，这种行为不管是对组织还是对市场来说都是一种伤害。”邓伟志说。

　　“清理社团中的‘特权’将是一个复杂而漫长的过程。”贾西津告诉民主与法制社记者，随着中央改革力度的加大，情况会往好的方向发展。

　　马庆钰也认为，目前这种现象已经形成一种路径依赖，在官办社团内部相关利益者已经形成，彻底切割这种权力将是一个循序渐进的过程。

中国社团何去何从

　　随着“政府采购”的继续推行，社团将成为政府采购服务的主要对象。

　　2015年全国两会，全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇是为数不多建议出台《社会组织法》的代表。

　　但很多学者对此不以为然，不少学者还质疑，“你出台这个法律，是纳入国家安全法体系的一个控制法呢？还是从宪法的结社权的意义上去立这个法？”

　　“这样的议案不可能通过，在出台《社会组织法》方面，各方几乎没有共识。”贾西津认为，目前关于《社会组织法》的讨论尚不是时机，而最好的办法就是让社团回归市场。

　　马庆钰则建议，在修改完善《社团登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》的基础上启动制定中国社会组织法，尽快形成门类齐全、覆盖全面、相互补充的中国社会组织法律规范体系，提高政府对社会组织管理和服务的法治化水平。

　　“社团的发展跟中国政府的转型和整个社会体制的转型有密切的关系，因为社团是一个多元的社会结构，没有多元社会就没有社团。没有多元社会就没有结社，结社本身就是多元社会，社团的发展取决于中国迈向多元社会的步骤，计划经济时代的社会是不需要社团的。”贾西津说。

　　公民社会的整个社会组织形式都是通过公民社会来实现的，但中国恰恰是通过全能型的政府，所以要实现公民社会，就是一个反过程，即实现全权社会到放权社会的转型。

　　同时，政社分开已经是一个不可逆的大趋势。

　　在2013年北京市就已经推开了政社分开的推进工作。北京市民政局在年内与6家下属协会脱钩。

　　作为首批试点单位，这6家协会将建立现代社会组织制度，获取经费须通过承接项目、政府购买服务来实现。同时，北京市民政部门将对其项目执行过程全程监督并开展绩效考核，能力不够者将被淘汰。