借鉴德国社会治理经验 加强社会主义法治建设（一）

　　2014年12月，我赴德国进行了为期20天的学习考察。期间，我听取了法兰克福大学、黑森州行政管理学院等4所大学的专家授课，与汉堡高等行政法院、汉堡及柏林警察署等4个司法实务部门，以及黑森州和平研究与反冲突基金会、柏林刚卫组织等非政府组织的负责人进行了交流，并到汉堡内政部等实务部门实地考察，对德国社会治安与法治建设有关情况有了初步了解。

　　总体感到，德国的社会管理体系和法治建设情况既有其值得借鉴的经验，也有许多不足之处。无论是经验还是不足，都对发展和完善中国特色社会主义法治起到一定借鉴作用。

在爱国主义教育中普及宪法

　　德国国土面积35.7万平方公里，人口8071万，以议会制为政权组织形式，以联邦制为国家结构形式，16个州享有较大自治权。二战后迅速恢复元气，实现统一，成长为世界第五大经济体，在欧盟居于核心领导地位，与其尊崇法治、践行法治密不可分。

　　二战后，德国社会基于对纳粹时期独裁统治破坏宪法、践踏法治、侵犯人权的深刻反思，形成了约束权力、保障人权以及限制公投等普遍共识，并赋予宪法法律极高地位，确保历史悲剧不再重演。

　　德国宪法即《德意志联邦共和国基本法》，在国家政治生活中的权威得到切实尊崇、遵守。除了体系完备、充分体现宪法原则、可操作的部门立法和司法外，最令我们印象深刻的，是德国注重在爱国主义教育中普及宪法，使爱国具体化为忠于宪法。

　　一是设有专门机构。德国成立联邦政治教育中心，并在联邦各州成立分支机构，选取人们感兴趣的话题切入，通过大量的免费读物、报告会、讨论会，吸引公民广泛参与。二是政党积极参与。各政党都有政治基金会，国家编制专门预算资助这些基金会开展公民政治教育。这些政治教育必须以维护宪法为宗旨。三是注重“从娃娃抓起”。学生到一定年龄就要学习《基本法》，初中毕业时，联邦政治教育中心会送给每名学生一本《基本法》作为礼物。

　　统一的职业准入制度

　　首先，是门类繁杂、多头并立的法院组织体系。德国法院由宪法法院、普通法院（包括专利法院）、行政法院、财政法院、劳工法院、社会福利法院6个不同的系统构成。其中，宪法法院设有联邦和州两级，分别管辖违反联邦宪法和州宪法的案件，彼此没有隶属关系，实行一审终审制。

　　普通法院设有联邦最高法院、州高等法院、中级法院、地区法院四级，审理刑事、民事案件，实行三审终审制。在慕尼黑设有联邦专利法院，审理专利、许可和针对联邦专利局的案件，归属普通法院体系，与高等法院同级。

　　行政法院设有联邦、州和地区三级，审理行政机关侵犯公民合法权益案件，实行复议前置。财政法院分为联邦和州两级，审理纳税人起诉财政税务部门的案件。劳工法院分为联邦、州和地区三级，审理劳动纠纷和工会纠纷，且仅受理双方有书面合同的争议，否则归普通法院管辖。社会福利法院设有联邦、州和地区三级，审理保险、失业金、退休金、社会救济纠纷等以政府为被告的案件。社会福利法院审理案件不收费，不允许律师参与，主要是调解结案。另外设有“联邦法院联席会议”，负责讨论裁决由于复杂的法院设置导致的案件管辖冲突。

　　其次，理论与实践并重的法官职业准入制度也令人眼前一亮。在德国，无论做法官、检察官、律师、企业法务，还是当大学法学教师，都要通过统一的职业准入制度，取得相通的任职资格。

　　在德国，取得法律职业资格，要经过两个阶段的培训，通过两次所在州司法考试。第一阶段为7个学期，也就是3年半的大学基础教育。完成这个阶段的理论学习后，学生可申请参加由该大学所在州法官、高级行政官员、大学教师主持的第一次国家司法考试，考试侧重理论，且只能重考一次。重考后仍未通过的，将丧失从事法律职业的机会。为提高把握，很多人完成基础教育后，并不急于考试，而是经过5、6年的充分准备，才申请参加第一次司法考试。

　　第一次考试通过后，即开始两年的见习期，也称为国家文官候补期或职业预备期。见习站点分两类，一类是必经站点，包括普通法院、检察院、行政机关和律师事务所。一类是选择性站点，包括联邦或州立法机关、公证、行政法院等专门法院、工会、国际组织等。在必经站点的见习期不得低于3个月，在选择性站点的见习期则须达到4-6个月。见习期内可享受每月850欧元津贴。两年见习期满后，考生可申请参加第二次司法考试，考试侧重实务，也只能重考一次，成绩达到优良的只有10%，优良者才可能入选法官、检察官。

　　其三，是严格的法官、检察官选任制度。要成为法官，需要提出申请。待法官职位出现空缺时，法院将约见考试成绩优秀的人，考察其是否具备担任法官的条件，决定录取后，再向州司法部提出建议。有的州由司法部决定，有的须由司法部报州议会决定任命为试用法官。一名大学生要成为试用法官，至少要经过8-9年时间。

　　试用法官还须经过3年试用期，经过严格考核，证明不仅专业精通、经验丰富，而且人品好、能服众，善于与当事人、律师人沟通，最终才能成为正式法官。初次任命的法官一般在州初级法院和中级法院任职，工作10年左右，部分法官可能遴选到高级法院任法官或者在中级法院任庭长，但30％左右的法官会在一个岗位上工作到退休。

　　其四，是完备的司法辅助人员体系。德国法院司法辅助人员细分为法务官、文书官和执行人员。法务官由高级公务员担任，其职能涵盖几乎所有非讼程序，特别是登记、监护、遗产事件，以及催告程序、破产程序、强制拍卖不动产、债权质押等。文书官一般由中级公务员担任，其工作并不限于庭审记录，除法律规定必须由法官承担的工作外，都可以由文书官完成，比如通知当事人，向证人、鉴定人发放经济补偿等等。执行人员负责送达文书和执行法院的判决和决定。法官与司法辅助人员的比例普遍在1:2以上，有的地区法院高达1:5，使法官更能专注于审判。德国法官年人均结案量高达800余件。而法官工资待遇高于普通公务员，税前月收入在3860到9989欧元之间，加之不需缴纳养老保险，实际收入是比较丰厚的。

　（作者为中央政法委政法研究所副所长）