“收”与“放”：激辩地方立法权

    扩大设区市立法权，赞同者认为会管住权力的任性，反对者认为会带来行政权力的扩张，与简政放权改革方向不一致；还有人认为各地发展情况迥异，难以保证立法质量。

　　3月9日上午，北京国际饭店会议中心.

　　全国政协十二届三次会议社科界别的委员济济一堂，有关《立法法（草案）》的分组讨论正在进行。有关是否应当赋予设区市立法权问题，无疑是焦点话题之一。

　　赋予地方立法权是否于法有据，能不能管住权力的任性？权力和法律，哪一个会被关进笼子？会场内争论激烈，会场外的法律界人士也频频发声。

赋予地方立法权是否涉嫌违法

　　“把立法权扩大到地方最大的意义是什么？规范政府的行政行为。现在很多政府行为缺乏法律依据，导致出了很多大的案子。”全国政协委员、国家行政学院原副院长韩康表示，有些城市为什么能够根据长官意志将原来的城墙乱拆？就是因为存在行政长官自由量度权。

　　韩康认为，通过赋予地方立法权，能够限制行政长官及其指令的自由量度权，要让政府的行政行为、行政理念走上法制化的轨道。

　　全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江也持相似的观点，他是坚定的“挺立”（扩大地方立法权）派。

　　“如果你自己没有立法权，你就很难靠一些行政规章去推动。所以依法治国应该从基层依法治市开始，依法治市就是依法治国的基础。”

　　吴江认为，有很好的依法治市，才有最后依法治国的基础。在依法治市这个问题上，有很多特殊的问题，而很多事情的解决需要法律化，更需要来约束那些行政权力。

　　“赋予地方立法权本身涉嫌违法。”中华全国律师协会行政法专业委员会执行委员、北京市才良律师事务所主任王才亮认为不应该再对设区市放权。

　　“设区市本来身份就存在问题。《宪法》和《地方人民政府组织法》规定我们的政府组成包括省县乡三级政府架构，设区市本来不在架构之列。”王才亮认为，赋予地方设区市立法权首先意味着要修改《宪法》《地方人民政府组织法》《地方人民代表大会组织法》等一系列基本法。

　　“设区市拥有立法权，还将与《行政诉讼法》不配套。”王才亮表示，《行政诉讼法》是由十八届四中全会提议，后经人大常委会同意修改的，在2015年5月1日将付诸实施。

　　“行政诉讼法当中规定对规范性文件附带审查。法院可以审查规章以下规范性文件。而规章是地方性法规，省级政府（有一些副省级城市，即较大的市通过立法授予它享有省级人民政府权力）才有权制定地方性法规规章。”

　　王才亮认为，所有的设区市的人大都能够制定地方性法规，这就意味着设区市政府，就能够制定规章。

　　“如此一来，政府的规范性文件包括红头文件，通过立法权都纳入到地方性法规和规章范围，比如人民法院遇见民告官案件，发现这个文件侵害老百姓的权利，但是法院不能审查。”王才亮认为，这很可怕。

权力与法律的博弈

　　“当年承德出台文件，禁止外地车辆进入承德市营运，进去就把他们抓起来，结果承德有人到北京来骗北京的出租车到承德，每一个罚款3万元到5万元，共有上百台车被罚款。”

　　“一旦有了立法权，地方文件就合法了，地方行政权力的扩张不可避免，甚至将某些不合法权力合法化。”王才亮说，“舆论关注下，北京的公安到承德抓了几个犯罪分子，但是大部分人没有落入法网，原因在于承德当地的地方性文件的保护。”

　　“立法毕竟有更大的约束，立法之后就可以用法律的语言与行政管理行为相抗衡，就可以在法律的框架上纠正政府行为，用法律规范法律。”对许多人担心会出现“乱立法”的观点，韩康依然态度乐观。

    “过去权力分散在各个部门，通过一部法就把它统一起来了。”吴江认为，地方立法太重要，通过立法，可以将“权力关进法律的笼子”。

　　吴江说：“法就是一个各个部门服务群众的平台，这个平台是根据人民意志、国家意志搭建的平台，所以它不是你赐给我什么，恩惠我什么，这是我的权利，所以法最大的好处就是告诉你有什么义务和权利。”

　　吴江认为，以前之所以有法不依，是因为“法律被关在权力的笼子里了”。没有地方立法权，国家法律就会被虚置。

　　法律怎么会被关在权力笼子里？吴江解释说，一部法在立的过程中，比如一共有8个部门在说意见，每个部门的意见你都要吸收进去，最后结果是，各部门各自都让步，各个部门的意见和利益都进去。

　　“结果立法质量就不高，导致最后的法律不可操作，中看不中用。”吴江说，结果部里下发个通知，省里来个办法或者解释、细则，到基层来个说明，在文件转发来转发去的过程中，法律就被虚置，法律变成了办事人员的看法。

    “地方立法在很大程度解决这个问题，解决上位法和下位法的衔接和突破”吴江说。

权力应该收还是放

　　“扩大地方的立法权，能够适应各地发展的需要，符合本地的实际。”全国政协常委、中国法学会副会长、原最高人民检察院副检察长朱孝清说。

　　“中国地方差异这么大，很难照顾到每个地方利益。”对赋予地方立法权之利，全国政协委员、南开大学法学院副院长侯欣一如是表达。

　　侯欣一拿植树节举例：每年3月12日植树节，这一天是按照北京的气候定的。在南方，这个时候植树早就晚了，东北这时植树，都会冻死的，只能象征性地昭示。

　　“如果不给地方一定的权限，地方的积极性也不能有效发挥，也无法实现有效治理。中央与地方合理分权，是一个总的趋势。”侯欣一说。

　　吴江认为，随着对外交往越来越多，国际化程度越来越高，城市发展光靠政策、靠政府规章不行，立法是一种对外宣示。

　　“一旦地方立法后，在国际上的影响就大，所以哪里立法好，哪里的投资，哪里的人才，哪里的项目上来就比较快，就比较规范。”吴江介绍他曾经参与制定《珠海市人才促进条例》。

　　“别看是个工人，只要干得好，积分够了就给你解决户口，这就是法律的作用。”吴江说，立法实施一年之后，引进了5000多人。

　　对于扩大设区城市立法权可能带来的行政权力扩张，王才亮表示高度警惕。

　　“权力自身具有扩张性，会对公民的各项权利造成侵害。尤其是在征地拆迁、土地财政这一块，地方政府通常会‘抱团’不按国务院的征收条例执行。”王才亮认为，目前明确赋予权力的四个方面，地方的立法范围完全可能涉及拆迁这一块。

　　“地方性文件中不叫征收、拆迁，而是被称为‘城退’，或绿化隔离带改造，或城中村的改造，或是建设社会主义新农村的招牌等，或者城市棚户区改造。总之，其他的称谓就可以避开所有的法律限制，地方法规和文件避开了国务院的征收条例。”王才亮说。

　　“立法的范围应该有严格的界定，因为一旦把权力放到地方上，可能会无限扩大。立法法在表述的时候，政府的行政法规和自治条例提到了，但是很多地方都漏掉了部门规章。实际上最容易侵犯私权利的就是地方规范性文件，所以希望立法法界定得越清楚越好。”王才亮说。

立法主体能否称职

　　“现在反对的声音都害怕地方权力扩张。”吴江认为，这种情况可能会出现，但是不必如临大敌，因为废改立就是一个过程。

　　“关键问题是不要搞立法竞争，搞立法大跃进。地方立法更要慎重，不然的话，我们地方立法的权威性可能几年就一扫而光。”吴江说。

　　“现在的司法资格考试，仅限于检察官、法官、律师、公证人员，而对于地方上立法人员、法制办人员、执法人员，没有这种要求。”王才亮认为，设区市人大将来具有立法权的话，他们可能根本不具备立法专业水平。

　　“至于力量问题，还是加快培养这方面的队伍。其实立法问题关键是实际工作部门和相关的专家怎么能够结合好，不要把地方立法神秘化。”吴江认为地方立法权完全可以引进第三方专业机构。

　　“因为地方立法与老百姓的利益直接相关，在地方立法权上，应该规定得更具体、更详细。除了对权力的内涵、立法范围和边界有详细性规定外，特别注意禁止性的条款。”全国政协委员、中国政法大学教授曹义孙认为，这样有利于国家和人民的和谐关系的建立。

　　“立法机关在修改时已经考虑了对它的制约：一是把决定权赋予省级人大常委会；二是从立法上设定了一些条件；三是要报全国人大常委会或国务院备案。”全国政协委员、广东省法制办主任王学成认为，审批通过后，还要报全国人大常委会或国务院备案，这又是一种制约。

　　“备案审查是做了规定的，但是没有规定审查的主体。立法的主体扩大后会给人带来担忧，各自制定自己的法律规范，会不会破坏法律的统一性？”朱孝清表示担忧，“接受备案的单位，是否有责任有义务对地方立法进行逐一审查，《立法法》没有做出规定，这有可能会破坏法制的统一。”