警惕地方政府借机干预市场

政协委员热议“扩大设区市”立法权

    给地方政府扩大立法权，要避免地方政府在现有体制下过度地介入市场活动。如果地方政府变为立法的主体、行政权力的主体、市场的主体，这要比原来没有立法权的时候危害更大，所以必须去掉它的干预市场活动的功能。

　　此次立法法修正案草案最受关注的修改之一，就是赋予地方更多立法权，将原本只有49个“较大的市”才享有的地方立法权，扩大至全部设区的市。

　　3月9日上午，在全国政协委员讨论立法法修正案草案的小组会间隙，围绕着“扩大设区市的立法权”问题，全国政协委员王长江、阚珂、刘白驹、刘志彪接受了民主与法制社记者的专访。

全国政协委员、中央党校党建部主任王长江：

“权责对等

让老百姓有更多的参与权”

　　“权力科学运行很重要的一条就是分权。从权力分割和配置来说，扩大设区市的立法权这个大方向是正确的。”3月9日，全国政协委员、中央党校党建部主任王长江面对记者采访，开门见山。

　　王长江解释说，分权有横向分权和纵向分权之说。横向分权即决策权、监督权、执行权要相互制约；纵向分权即中央、地方、基层要分权。

　　在王长江看来，过去，权力大都集中在中央，而且分配权力和责任也掌握在中央手中。这样导致的结果是，留下更多权力的同时，责任却分了下去。出现了问题，权力在手上，不需要负太多的责任；责任在下面，下面又没有太多的权力。地方认为不平等，对此意见很大，所以应该权责对等，给地方责任就应该给它权力，不负责任，权力就应该给别人。

　　不过，在地方权力不加规范的情况下，往往会出现权力腐败等各种各样的问题。“现在看收权只是一个方法，但不是特别科学的方法。给地方权力，关键还是要如何去约束它。”王长江认为，科学的方法，一是要加强监管，上层要更多履行监管的职能，而不是履行行政的职能。二是要让老百姓有更多的参与权，参与的平台必须拓宽。

　　但令王长江担忧的是，一段时间里，老百姓参与的平台不但没有拓宽，还在收窄，在他看来，这直接影响政府的形象和公信力。

　　王长江认为，扩大设区市的立法权关键是中央对地方的制约，老百姓要参与，中央是否做好准备，是否有体制上的顶层设计。

　　“我个人觉得我们还没有做好准备，民主我们一直在说，扩大人民参与也不断在说。但问题是如何参与，是否有平台？我们的平台显然还不太够。”王长江坦承。

　　此外，王长江认为，权力分割很重要的一点就是人民代表大会如何起作用。在他看来，当人大代表的不能都是官员，官员是执行者，执行者参与到立法决策中，又把决策和立法混到一起，弄不好改革有停滞的可能。

　　对此，王长江表示：“下一步很重要的一点就是把改革放到大的环境中去统筹，必须改进全国人大代表的构成。减少领导干部的数量，要把更多的真正的人民代表放进去，把选举落到实处，这些年我们一直在进步，但我们更需要一个明确的线路图，需要一个明确的时间表。”

全国政协委员、全国人大常委会法制工作委员会副主任阚珂：

“地方性法规不要超大法”

　　“赋予设区的市以立法权是此次立法法修正案草案的最大亮点。对扩大设区市城市立法权我完全赞成。”3月9日，在全国政协委员讨论立法法修正案草案的小组会开始前，全国政协委员、全国人大常委会法制工作委员会副主任阚珂对民主与法制社记者说：“这项权力非常重要。”

　　阚珂说，此前，在没有立法权的地市，当地的人大也可以作一些决定，但是这个决定和法律法规的法律效力是不一样的。比如说某一个新赋予的设区的较大的市，它有了立法权，制定地方性法规，和它此前通过的决议和决定的最大区别在于，地方性法规可以作为法院判案的依据。

　　“会不会因为地方立法经验不足，导致立出不合理的法律？”立法法修正案草案一审、二审中，曾经出现过这样的声音。

　　面对部分人士对扩大设区市立法权之后的种种担忧，阚珂解释说，草案除对地方立法权限作了限制，把地方立法权限限定在城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护等几类事项外，现在较大市的立法权，它制定的地方性法规不可以和省里制定的地方性法规冲突，还必须要省人大批准。如果冲突，省人大常委会是不会批准的。

　　阚珂举例说，像美国是联邦制的国家，这个州有死刑，那个州可以没有死刑。中国不是这样，都是统一的，保证法制统一的做法就是全国人大常委会制定的法律不可以和全国人民代表大会制定的法律冲突，国务院制定的行政法规不可以和全国人大和全国人大常委会制定的法律抵触，省这一层的地方性法规不可以和全国人大制定的法律抵触。如果抵触，就有权力撤销。

　　据了解，现行立法法制定于2000年，经过15年，我国在立法体制、立法规范上又有一些新发展。

　　对此，阚珂表示，“我实事求是地说，我们国家大的立法体制没有变。现在只是在立法的机制上，更加细化。”

　　最后，阚珂强调说：“设区市的立法权限是按照行政级别来授予的，不是按照经济发展程度授予的。在我们这个统一的单一制的国家，对地市这一层的政权赋予同样的权力，现在是更加平等了。但地方是有权限的，要给它限制，在当地经济发展、环保等方面，它的立法集中在本地范围，地方性法规不要超大法，就是国家法律都规定了，你就按照这个去执行，别超！”

全国政协委员、中国社会科学院社会发展战略研究院研究员刘白驹：

“扩大城市立法权

要审慎、慎重”

　　“我总体拥护，也确实有点担心。因此我对地方扩大立法权持慎重和审慎的态度，扩大设区市的立法权究竟结果如何，还需要实践去检验。”3月9日，在全国政协委员讨论立法法修正案草案的小组会上，全国政协委员、中国社会科学院社会发展战略研究院研究员刘白驹是发言委员中，对扩大城市立法权持怀疑态度的少数学者之一。

　　“把地方立法权限限定在城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护等几类事项，城乡建设范围就很大，后面还有一个‘等’字，会不会是开了一个口子，我估计地方在立法时会提出一些怪怪的东西，肯定会出现很多地方扩权违背中央法律的现象发生，也会出现一些雷人的法。”之所以对赋予设区的市以立法权持怀疑态度，刘白驹认为，对地方权限的约束，很难规定得清楚，比如规定北京只能有18个出租车公司，你说这个规定怎么了，是剥夺公民什么权利了吗？还是给你增加了什么义务，它都没有直接说。但一垄断你就要交越来越多的费用，所以原则性的限制都不实质，且很难掌握。

　　“我从来就反对地方立法。把地方立法权放到省里就足够了，现在赋予200多个设区的市以及一些不设区的大市地方立法权，数量有些多。”刘白驹表示，虽然地方立法后要经过省人大批，但是省人大不能和全国人大常委会相比，全国人大常委会的立法素质相当高。而且一个一个去审查，相信谁也没有如此多的精力。

　　“精神卫生法在制定之前，强制住院，本身就是非法的，但是好几个地方都制定了自己的精神卫生条例，法院也认为它具有了合法性，结果就出现了很多‘被精神病’的事。”刘白驹坦承，“地方立法不是太可靠。因为中国不是一个邦联或者联邦的国家，而是一个统一的国家，社会主义法制的一个基本原则就是法制统一。除了少数民族自治地区确有些差别以外，其他地区本质上讲，不应该有差别，总是强调差别，这样会造成一个国家公民在不同地区的不平等，我觉得对地方立法始终要保持警惕性。”

全国政协委员、南京大学长三角发展研究中心执行主任刘志彪：

“剔除地方政府

干预市场的权力”

　　“扩大城市立法权的方向是对的，但有前提，那就是要把地方政府直接干预市场的权力拿掉，让地方没有或者只有很少当地的市场利益。”3月9日，在全国政协委员讨论立法法修正案草案的小组会间隙，全国政协委员、南京大学长三角发展研究中心执行主任、长江学者特聘教授刘志彪如是说。

　　刘志彪表示：“从经济上考虑，中国是一个发展中的大国，它既要发挥中央统一管理的作用，又需要地方有积极性，这两个积极性缺一不可，在这里面寻求一个平衡非常重要。”

　　但刘志彪也担心，一旦给了地方政府立法权，地方政府将市场利益、行政主体、立法权三个搅在一起，就会利用立法权行政权力搅乱市场，对整个中国的整体利益、社会利益会有危害。

　　“我认为必须要把三个权力作适当的分离，并进行一定的监控才可以扩大地方立法权，否则的话会有很多副作用。扩大社区市的立法权和简政放权结合起来，让地方政府在简政放权的过程中要去掉它的直接干预市场的功能，这才是正确的。”这是刘志彪的观点。

　　在刘志彪看来，中国的改革问题是纵横两条线，纵线就是政府内部的改革，包括中央政府和地方政府的改革，另外一条线就是横向的，政府向市场放权、向民间、向社会组织机构放权。中央向地方扩大立法权实际上让地方政府发挥它自己应该发挥的作用，也是横向改革的一个重要过程。

　　不过刘志彪强调，给地方政府扩大立法权，要避免地方政府在现有的体制下过度地介入市场活动。如果地方政府变为立法的主体、行政权力的主体、市场的主体，三个主体加在一起，要比原来没有立法权的时候危害更大，所以必须去掉它的干预市场活动的功能，这个是关键，如果去不掉，就会导致新一轮的改革后退，以及地方政府对市场的分割。

　　“在这种情况下一定要通过简政放权，正如李克强总理讲的，要通过政府简政放权，来限制它的行政边界，限制它的市场利益，这样才能很好地统一起来。”刘志彪说。