县委书记权限改革举步维艰

    县委书记成为腐败重灾区是个人素质问题还是政策“不合脚”？中央频频采取应对措施，为何刹不住腐败书记的“自杀”之路？县域之治，难在哪里？

    2015农历新年的爆竹还没响起，有关县委书记的消息却“不绝于耳”。

　　1月14日，河南省宝丰县县委书记刘书峰被纪委带走调查。同日，安徽省寿县县委书记张绪鹏涉嫌严重违纪被纪委立案调查。而仅仅12天后，据安徽郎溪县政府通报，县委书记邵建华溺水死亡。

“人品”往往靠不住

　　县委书记之所以成为腐败的重灾区，与其重要地位是分不开的。

　　由于中国地域辽阔、人口众多以及强固的政治文化传统，县级政府成为“上达天庭、下关民生”的节点。在教育管理和医疗卫生管理甚至土地征收方面，县级政府是最重要的权力主体。

　　“正因为如此，县级政府及其主政长官的权力远非一般的县处级干部可比，甚至上级政府众多更高级别的官员也难以望其项背。”中国海洋大学政治学与行政学教授郑敬高告诉民主与法制社记者。

　　“谁不听招呼，我就拆他的位子，搞他的帽子，砸他的饭碗。”“落马书记”朱应求如是说。而河南上蔡县，“落马书记”杨松泉也曾感慨：“没想到县委书记有这么大的权，能管这么多的钱。”

　　如果县委书记的行为失去了规范和约束，县域的治理就等于失去安全保障。反观过去十几年，“白宫书记”“千万县令”“最牛县委书记”“报销王书记”等一系列标签说明，“权力很大”的县委书记更容易“失控”，他们无一不风光一时，旋即却付出惨痛代价。

　　“县委书记成为腐败的重灾区，一定程度上还是取决于个人素质。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水说，“如果这个人的权力欲望很重，私心很大，并且听不进不同的意见，做事情专断武断，那坐在县委书记这把椅子上，很容易腐败。”

　　以涉嫌“卖官”而遭逮捕判刑的湖北监利县原县委书记李吉高，用人方面就非常武断，曾引发监利官员的公开不满，但一句“我不提拔这些人提拔谁”，众官员便噤若寒蝉。

　　“还有一个条件，如果当地的政治生态比较开明，而且长期以来县委班子里面有一种集体决策的氛围，敢于提反对意见，在这种环境中，会抑制腐败现象。但是，仅仅靠‘人品’肯定是靠不住的，我们还是要建立制度。”

县治环境监督失控

　 “县域吃请、送礼成风，而最终都是公款消费；特别逢年过节时，收点土特产品、购物券、代金卡人情往来，也不好拒绝，久而久之胃口越来越大，享受的苗头不断助长。”北京市投资促进局纪委书记张旭从纪律检查角度进行了分析，“2006年河南省西华县‘落马书记’栾蔚东，在中秋和春节收到的礼品就达80多万元。”

　　其实，制约县委书记权力的第一责任人，恰恰就是纪委。王岐山在2015年中央纪委五次全会中也反复敲打纪委部门：“再不作为，咱们就要算算账了。”诚然，中央纪委打“老虎”的速度并不慢，那推到县级身上，是否有效？

　　对此庄德水说：“省级纪委职务比较高，对中央的反应也比较迅速。到了市和县，就要面对完全不同的政治生态。越是到基层，‘人情’社会越复杂。而同级纪委又面临党委和上级纪委双重领导，工作难以有效进行。”在谈到政治生态时，郑敬高也指出：“县治环境是一个熟人社会，不仅官场盘根错节相互牵连，就是任意一个普通百姓，也很容易寻找到能够为自己说话的干部，基层情况的复杂性，往往容易使政策‘变味’。”

“重大决策”导致腐败高发

　　除纪委之外，党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，是十八大确定的几种主要监督形式。

　　“党内监督应该是最有效的监督，因为下级要对上级负责。”庄德水说。

　　但由于我国幅员辽阔的地理情况，“空间距离大”变为党内监督的一道天然屏障，“犹抱琵琶半遮面”是下级对上级的一贯做法。而在政策实践的过程中，政府很早就发现了此类问题。为了上级能及时发现县委书记队伍中的问题，2009年，中共中央下发的《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》，巡视、谈心以及听取意见，较为详细地规定了上级党委对县委书记的监督工作。

　　郑敬高对此表示担心，他认为现行考评办法还不能发挥对县委书记的监督制约功能。“毕竟这不是常态，且可以人为操作。”除了中央巡视查处的重庆市铜梁县委书记高必金案、江西安远原县委书记邝光华案等，上级领导的查处成效还是微乎其微的。

　　也有研究者认为，在现行体制下，县委书记集决策权、人事权、财政权于一身，导致权力过大。因此，制约权力才是解决问题之道。

　　其实政府的“手”更快一些。自2009年开始，中央将“三重一大”和一把手“五个不直接管”广泛应用在各基层领导班子中。

　　“从运行情况来看，还是存在问题。”庄德水说，“重大问题的决策权还把握在县委书记手中，工程建设算不算重大？人事任免算不算重大？重大决策，也是导致腐败高发的决策。”他同时表示，“就算重大决策要党委会集体表决，甚至党委书记要‘末位表态’，但其他党委会成员仍然会‘揣摩其意’并且‘投其所好’。”

　　“眼下可以做的，是继续对腐败官员保持高压态势。”郑敬高说，“从长远的观点看，还是要从制度建设入手，阳光是最好的防腐剂。县级政府不能再有不能向社会公开的‘国家秘密’。”