“审批”改革深水区

经历10余年的审批制度改革，效果并没有得到社会各界广泛的认可。如今审批制度改革和所有改革事业一样进入深水区，遇到的阻力也越来越大。

回想起两年前在广州市两会上展开“万里审批图”的情景，曹志伟依然很激动，“当时的行政审批繁琐，一个房地产投资项目最少经历799个审批工作日。”

曹志伟的身份是广州市政协委员，另一个身份是广州新城市投资控股集团董事长。2013年，他结合自身投资的经历，制作了一个投资项目审批流程图而广受关注。

曹志伟的项目审批流程图显示，一个建设项目由拿地到建成、办理房产证，需要经过20个委、办、局，53个处室、中心站，累计审批工作日2020天，即便按最短的关键线路走，仍需要799个工作日。

2015年1月5日，国务院总理李克强在广东自贸区南沙片区考察时，指着长长的审批流程图说：“多余的审批项目都该‘打叉’。”

此时，广东自贸区房地产投资项目审批的时间已从799天缩短为145天，各种证件从103种精简为10种。这也是广州——这座国家中心城市持续两年埋头推进的行政审批改革实践的最新成果。

但李克强表示，还需要继续推进审批权制度的改革，“没必要去贪恋那点权力。”

其实，行政审批权制度的改革早在1998年就已经在深圳启动。2001年国务院成立了行政审批改革工作领导小组，全国行政审批制度改革正式拉开。

尽管行政审批制度历经多次改革，但实际效果却并不理想。在浙江大学公共政策研究院院长姚先国看来，我国各级政府管理中干预过多，管制过严，越位、缺位、错位并存现象仍然存在，而简政放权往往陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

如今，行政审批权制度改革已经进入深水区，遇到的阻力也越来越大。

一项持续工程

2015年1月8日，这是新年里李克强总理主持召开的第一次国务院常务会议，会议提出继续把“简政放权”作为第一件事。

“这说明审批权改革将不断深入，触及的利益也越来越接近核心。”国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所所长银温泉说。

民主与法制社记者梳理相关资料亦发现，在过去的2014年里，李克强总理主持召开40次国务院常务会议，其中21次部署了“简政放权”。

而在新一届中央政府成立后，大力推进行政审批制度的改革，截至2014年年末，国务院已经分8个批次取消和下放690余项行政审批事项，已经超过改革前行政审批事项总数1700项的三分之一。

“十几年来，历届政府对行政审批制度改革的决心和声势都很大。”国家行政学院教授竹立家说。

而根据1月8日的会议布置，2015年，国务院各部门将全部公开行政审批事项清单，逐步向审批事项的“负面清单”管理迈进，做到审批清单之外的事项，均由社会主体依法自行决定。

同时，清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项，堵住“偏门”，消除审批管理中的“灰色地带”，取消或下放70项审批事项。

宏观经济学者胡释之表示，从经济层面讲取消审批，其实是降低整个微观经济运行的官僚成本。而市场经济是一个变动的经济，不合理的审批程序显然与市场经济的规律相违背。

“在经济态势不断下滑的态势下，减少审批是真正刺激经济的好方式。放开管制，把以前民间资本被束缚起来的手脚给放开，让他能够自由地去施展拳脚，这样不费政府一枪一炮，但是可以真正起到刺激作用，而且这种刺激是可持续的。”胡释之说。

银温泉认为，当前，行政审批制度改革的力度很大，但企业实际感受却不明显。原因之一在于目前的改革多是简单取消和下放审批事项，还未触及审批条件、标准、程序等方面的改革，技术性与行政性审批项目未分离。

因此，审批权制度改革还是一项持续的工程。

早在2003年，时任审批体制改革小组组长的何勇曾对媒体公开指出行政审批的弊端：一是审批事项过多过滥，审批环节多、时间长。二是审批行为不规范，自由裁量权过大，办事不透明。甚至把国家权力部门化，部门权力个人化，以此谋取私利。

根据统计，2001年国务院启动相关改革之前，国内有150多个法律、行政法规和规章对行政审批做出了规定，这些规定涉及国防、外交、公安、经济、城市管理等20多个领域、50多个行业，近4300个审批事项。

截至目前，国务院取消和下放了3000多项审批项目，行政审批目录从2001年的4300多项，精简至1000多项。

审批腐败与变异

经历10余年的审批制度改革，效果并没有得到社会各界认可，审批权腐败依旧层出不穷。

近年来屡发涉及审批问题腐败大案，如原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸案，原商务部条法司正司级巡视员郭京毅案，原铁道部部长刘志军案，原国家发改委副主任刘铁男案等。

其中，2014年，最高检就查办国家发改委受贿案11案11人，其中国家能源局5人、价格司5人、就业和收入分配司1人。资料显示，发改委价格司领导班子多数涉嫌职务犯罪，煤炭司副司长魏鹏远家中更是搜出现金及财物折合人民币2亿余元。

“透视国家发改委这几个司局出现的‘崩塌式’腐败，不难发现，案件高发区就在位高权重的审批部门。”银温泉说从国家发改委原副主任、国家能源局原局长刘铁男一案可以发现，起诉书中的五个部分，大多离不开滥用审批权种下的祸根。

2014年9月24日，河北廊坊中院开庭审理刘铁男案。法院经公开审理查明：2002年至2012年，被告人刘铁男在担任国家发展计划委员会产业发展司司长、国家发展和改革委员会工业司司长、副主任期间，利用职务上的便利，为多家单位及个人谋取利益，直接或通过其子刘德成收受财物共计人民币3558万余元。

从判决书可见，刘铁男受贿事实几乎全部与滥用审批权有关。

随着对行政审批制度的改革，行政审批权异化现象也不断出现。一些拥有特殊利益关系的“红顶中介”机构换一个“马甲”，从政府手中接过认证、审查、评估、收费等审批权限，蚕食简政放权改革红利。

来源于九三学社的一份提案显示，以工程建设为例，近年来，政府行政事业收费一减再减，但编制和评审第三方的评价、评估、检测报告费用一直在增加，部分中介机构未与行政主管部门脱钩，中介机构提供中介服务，主管部门实施行政审批，形成体内运作，企业几乎没有选择中介机构和议价的空间。

2014年6月的审计署报告显示，至2013年年底，13个中央部门主管的35个社会组织和61个所属事业单位利用所在部门影响，采取违规收费、未经批准开展评比达标、有偿提供信息等方式取得收入共计29.75亿元。

国家行政学院教授杨伟东说，在政府简政放权过程中，一些部门不愿舍弃既得利益，通过自己成立公司、协会等形式参与市场活动，有的协会和企业甚至直接由政府部门公务员担任负责人，借助这些戴着官帽的民间组织把控审批权谋利。

“‘红顶中介’是典型的‘权力外溢’。”杨伟东说，部分职能部门舍不下“审批利益”，导致审批环节中各类“潜规则”盛行，不仅削弱改革成效，滋生大量腐败，也在严重削弱政府公信力。

专家认为，治理“红顶中介”的核心是让权力走开，由市场自行配置资源。一方面要加强监管，防止政府的手伸得过长；另一方面，也要推进中介机构产权改革，实现中介机构设置和人事安排的完全市场化，让所有中介组织平等竞争。

同时，一些国家部委为了避免削权，使出各种“变招”：将审批项目改为备案项目；把若干项想保留的项目，压缩为一项，再把要废除的项目，分拆为若干项；上报已经废弃的项目充数。例如国务院于2002年公布的第一批取消的789项审批项目，“足金饰品”定价等就是已经废弃的项目。

权力下放后被地方或团体“截流”，没有流动到市场主体手中，是目前监管中面临的一大挑战。国家行政学院教授竹立家说，一些变异行为导致行政审批制度改革不减反增、明减暗增、“按下葫芦浮起瓢”，这也是审批制度改革将面对的难题。

晒权力清单

2014年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中强调要建立权力清单制度，一律向社会公开。这是权力清单首次出现在我国政府工作报告之中。

3月17日，国务院60个部门集体公布“权力清单”，涉及正在实施的行政审批事项共1235项。按要求，各部门将不得在清单之外实施行政审批。

“权力清单所指向的是行政审批制度改革。”浙江大学公共政策研究院院长姚先国说。

权力清单是依据国家法律，对政府职责和权力行使进行“确权勘界”。

“权力清单有三大特征，‘规范、透明、追责机制’。”姚先国分析说，此次改革的目的是有效管住政府的手，将之置于阳光下，形成自我约束机制，依法行事，让市场发挥主导作用。

专家表示，明确亮出权力清单也将使推进多年的行政审批制度改革进一步锁定改革目标。

长久以来，中国的行政审批制度改革过程中存在“家底不清”的问题，简政放权常常是这边减、那边增，取消和下放行政审批事项甚至变成“数字游戏”。

“例如有的审批项目本来是不存在的，有的审批项目从来就没有人申请过，有的项目又存在多部门交叉，这些情况都会造成审批项目总数的模糊不清。”

通过清单，明确规定各级政府各个部门的职责范围和权力种类、数量，权力使用的对象、条件与方式，权力使用的约束、责任承担等。

在各部委晒“权力清单”的同时，地方也密集跟进。

2013年11月21日，广州宣布共有3705项市级行政职权事项接受社会监督，成为十八届三中全会后全国首个晒出权力清单的城市。

2014年，浙江省和江西省先后宣布，全面推行政府权力清单制度。

同年，安徽省也实施省级政府机关行政职权清理试点改革，45家省级行政机关清理取消行政职权1461项，同时要求试点单位晒出权力运行图。

目前，武汉要求各部门全面公开权力清单，并于2014年将55个市直部门的行政权力和政务服务事项从8197项减为4530项。

国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所所长银温泉表示，除了将权力清单放到阳光下运行外，切实推进审批权改革，还需要加快政府管理体制改革、国企改革和混合所有制改革，同时，财税改革也要深入推进。