巡回法庭：试验“司法联邦”的前奏

　　最高人民法院设立的巡回法庭，有希望形成一种单一制国家结构之下的“司法联邦”，探索出一条符合中国国情的中央统一司法权与地方司法有限自治权之间的合理边界。

　　2015年1月5日，最高人民法院审判委员会审议并通过《最高人民法院关于最高人民法院巡回法庭审理案件若干问题的规定》，记者就此采访了北京大学法学院教授侯猛和傅郁林。

　　记者：如何看待最高人民法院设立巡回法庭？

　　侯猛：政策制定者和执行者未必是同一个人，或者说可能有不同的利益追求。政策制定者可能更多地出于顶层的设计，没有更多的部门利益在里面，但是具体执行落实过程中，涉及人财物，可能会有新想法。一些“学界大佬”对此并不看好，他们预测有可能“砸锅”。

　　巡回法庭在中国是新生事物，还没有展开实行，好与坏尚不好定，但从制定政策者角度而言出发点是好的。现状是案件过多，申诉上访问题过多。设立巡回法庭的直接动因是缓解最高法的诉累，解决申诉信访案件，回应老百姓信任最高法的心理诉求。

　　长期以来，最高法对下级法院的指导和监督，更多依赖于司法解释和一些行政性措施，其审判功能发挥不够，通过典型案例的判决，指导下级法院统一裁判规则的作用极其有限。但另一方面，民众对最高法的审判诉求越来越强烈，心理上更倾向于相信最高法能公正裁判。

　　傅郁林：我特别看重的是设立最高法巡回法庭的结构性价值和全局性意义。四中全会《决定》在提出设立最高法院巡回法庭之后，将来可能“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”，这种上下文之间的逻辑，是不是隐隐露出某种“中国式司法联邦”的思路？

　　对最高法院巡回法庭职能的明确定位，可以依此定位配置法官、选择案件、适用程序。在不根本改变现行以行政区划为基础的司法体系和审级制度的情况下，可能歪打正着地形成一种单一制国家结构之下的“司法联邦”，探索出一条符合中国国情的中央统一司法权与地方司法有限自治权之间的合理边界。

　　记者：巡回法庭能发挥多大作用？

　　侯猛：一个趋势是，2008年民事诉讼法修改以后，大量的申诉案件包括信访案件开始往上走，最高法院从2009年开始每年审理一万多起案件，其中一半以上都是审理申请再审和信访案件。另一个趋势是民商事二审案件在减少。等于说在北京本部审理和在深圳审理效果基本都是一样的，都是在审理跨区域的重大民商事案件。

　　但问题是二审案件并没有那么多，反而有些下降，本部本来没有那么多民商案件，有的是申请再审和死刑复核的。巡回法庭对于申诉人总体上来讲只是成本转移，对于诉讼并没有起到方便作用，但是目前来讲起到的是分流最高法院案件的作用，是否连锁反应不好说，对于是否方便当事人诉讼还要观察。

　　在巡回法庭实施的细则上，好坏取决于制度的设计，初衷是为了分流案件，但整体上可能是为将来的三审制奠定基础，将来也许最高法院能够审理有法律适用意义的民商重大的案件，但是现在巡回法庭起不到这个作用，只是起到纠纷解决、分流案件的作用，需要巡回法庭其他制度相配合。

　　记者：巡回法庭设立在深圳和沈阳两地是否合适？

　　侯猛：一是解决跨行政区域重大行政和民商刑事案件，涉及“高大上案件”。二是大量的申诉性案件，属于“草根案件”。巡回法庭设立在深圳和沈阳两地恰恰也是为了应对这两类案件。

　　个人分析，巡回法庭在沈阳的设立是为了解决“草根案件”，对于高院来说很有利，可以分流最高法院的案件，人、财、物中央皆给予支持。

　　另一个巡回法庭设立在深圳的原因主要是解决“高大上案件”。主要是因为珠三角地区重大民商案件比较多，从制度设计上来讲，是无可厚非的，也是经验的积累，在执行过程中可能面临复杂的局面，这也有待进一步观察。

　　记者：巡回法庭是否有需要完善之处？

　　侯猛：巡回法庭将来发挥更大的作用是要本地化，能够加强巡回法庭的权力，但是加强权力带来的效果好与坏需要观察。目前来讲，都是上级派过去的，不大好，持续化办公也不现实。

　　如果最高法院再出台一个管辖权的司法解释，会方便当事人诉讼，但现有制度起不到这样的作用，需要建立健全更多的配套制度。巡回法庭的设立还存在着其他方面的问题，如将来人事上的安排，巡回法庭工作人员按目前来讲就是派驻，但派驻不是一个最好的办法，这样一来，对于派驻的工作人员来说就打乱了生活上的规律不利于工作。要想让巡回法庭发挥更大的作用就要本地化，需要解决工作人员的后顾之忧。

　　记者：谈谈对巡回法庭的期待。

　　侯猛:巡回法庭就应该保守地实施。短期内不要给巡回法庭太大的权力，实施过程中最好不要起到负面的效果。

　　建议应从小改革，不要赋予太大权力。我个人预测，至少5年内巡回法庭将处于“鸡肋”状态，不起太大的作用，但也不能太糟糕，将来改革还是比较有可能的。