《行政诉讼法》25年立与破

    党的十八届四中全会闭幕，对依法行政工作提出了新的要求。全会提出，要深入推进依法行政，加快建设法治政府。在此背景下，2014年11月1日，经过十二届全国人大常委会三次审议，《行政诉讼法》通过大修。这对推进各级行政机关依法行政，加快建设法治政府，意义重大。

“信访洪流”怪圈

    2014年11月1日，经过十二届全国人大常委会三次审议，新修改的《行政诉讼法》表决通过，将从2015年5月1号起开始实施。

    《行政诉讼法》于1990年10月1日起实施，规定了行政诉讼程序的基本规则，为受到国家行政机关非法侵犯合法权益的公民和法人，提供了法律救济途径。

    自施行以来，这部法律为中国法治建设开启了“民告官”的制度先河，保护和鼓励公民向政府叫板，敢于向政府索要自己的权利。

    《行政诉讼法》施行，无论是法学界还是实务界，均认为是中国民主法治建设的重大进步。这部法律对于破除传统等级观念，培育法律面前人人平等的法治文化，限制行政权力膨胀，监督政府，建构权利制约权力体制，具有里程碑式的意义。

    《行政诉讼法》实施后，公民多了一件保护自己权利的护身符，“民告官”不再是一件大逆不道的丑事，并涌现了一批典型案例。

    但该法实施以来，“民告官”之路走得并不顺畅。在受案范围、管辖、审理程序等方面，该法存在诸多争议，实践中立案难、审理难、执行难的“三难”问题尤为突出。一些地方官员经常以各种名义阻挠法院受理行政案件，已成为普遍现象。

    如行政机关不愿当被告，行政机关负责人往往不予理睬，出现“告官不见官”的尴尬。此等表现亦成为公权力傲慢的表现。

    权力缺乏有效的制约，是中国法治政府建设的大难题。

    而地方法院缺乏独立性，受制于地方政府，不敢、不愿受理行政诉讼案件，即使胜诉也面临执行力不足的难题。这造成大量应当通过诉讼解决的官民纠纷涌入信访渠道，一度被媒体称作“信访洪流”。

    多年来，法律界呼吁启动行政诉讼法大修，疏浚信访洪流，破除“信访不信法”的怪圈，完善“民告官”制度设计。

“杜绝‘三拍式’决策”

    十八届四中全会以后，建设法治政府是全会促进依法治国的关键词之一。全会的《决定》强调了建设法治政府的重要性，明确了建设法治政府的目标、要求以及措施。

    全会提出，要深入推进依法行政，加快建设法治政府，对依法行政工作提出了新的要求。

    事实上，从2004年4月国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，确立建设法治政府的目标，到国务院陆续颁布《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》及《国务院关于加强法治政府建设的意见》，法治政府建设的认识与实践不断丰富。

    不过，中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德在接受民主与法制社记者专访时表示，“当前法治政府建设方面存在的问题比较多。”

    马怀德认为，政府的职能定位没有法定化，“政府到底该干什么，不该干什么？长期以来，我们的政府机构规模较大，职能互相重叠、冲突、交叉。十八届四中全会提出要推进机构职责权限责任的法定化，就是要制定程序法和行政组织法，做到行政执法于法有据，法无授权不可为，法定职责必须为，一切权力、一切行为都应该在法定的权限范围以内行使，按照法定的程序来行使。”

    他还提出，政府的决策过程要有法可依，尤其涉及老百姓切身利益、公共利益的决策。要避免出现“三拍式”的决策——决策拍脑袋、执行拍胸脯、执行完了就拍屁股走人。

    “为了杜绝这种‘三拍式’决策，必须把决策纳入法治化轨道，依法规范决策。把依法行政当成一种自觉行为，人们的观念意识还没有改变人治思想的影响。”马怀德说。

    事实上，正是依靠十八届三中、四中全会精神指导，在全面推进依法治国的大背景下，2013年12月23日，行政诉讼法修正案草案首次提请十二届全国人大常委会第六次会议审议。

    出台25年后，《行政诉讼法》最终通过首次大修。

“行政机关要经得起告”

    为法治政府建设提供法律保证，成为此次《行政诉讼法》修改的重要考量。

    为此，修改主要从保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式等10个方面进行完善。

    相比原《行政诉讼法》，新修改的《行政诉讼法》的变化和亮点包括：扩大受案范围；行政机关及工作人员不得干预、阻碍法院受理行政案件；被诉行政机关负责人应当庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应工作人员出庭；增加行政判决强制执行措施等多方面内容。

    修改后的《行政诉讼法》从明确法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利、扩大受案范围、强化受理程序约束等五方面保证行政诉讼的入口畅通，完善了对当事人的诉权保护。

    如修改后的行诉法规定法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关的相应的工作人员出庭。

    最高人民法院副院长江必新在回答记者提问时认为，此次行诉法的修改对解决公民“告状难”采取了诸多有效的措施，相信会缓解“信访不信法”的问题。

    该法修改后还明确，政府不得干预、阻碍法院立案；若书写起诉状有困难，可口头起诉；异地管辖，减少干预审判；不执行法院判决，可拘留行政官员等。

    “行政机关首先要经得起告。”国务院法制办副主任夏勇说，行政机关还要支持告、配合告。同时，行政机关要从源头上减少告。

    “这次行政诉讼法的修改，健全了很多重要的制度，对推进各级行政机关依法行政，加快建设法治政府意义重大。”夏勇说。

    ■专家点评：

    中南大学法学院院长陈云良教授称，“人们信访不信法，行政诉讼每年只有10万件，但每年的信访案件则多达数百万件之巨，司法这架机器被人们撂荒在城市的中央。”