徐祥民：若仅依靠刑罚，环境必然不保

    2015年1月1日，新修订的《环境保护法》正式实施（以下简称《环保法》）。其中第六章第五十九条“按日计罚上不封顶”和第六十三条“环保入刑”之规定，被冠以“史上最严厉”的《环保法》条款。

    从刚刚宣判的案例来看，新《环保法》下的环境违法“成本”确实在提高。然而，中国海洋大学法政学院院长徐祥民则表示担心，民众、媒体和政府的注意力若过多集中在这种“非法行为惩罚模式”中，环境必然不保。

垮掉的环境保护法“三棱锥”

    那么，环境如何不保？

    对此，徐祥民通过支持环境保护法运行的“三棱锥”来进行解释。“本来是非常稳定的组合，但在环境保护法的实际运行中，效果却大打折扣。”徐祥民说。

    “三棱锥”的“第一边”，是立法者的意志。

    设定行为规范，并令行禁止、依法处罚是法律的基本法理，也是环境保护领域的一种普遍立法模式。   

    不管是新修订的《环境保护法》，还是《水污染防治法》等污染防治法、《森林法》等资源保护法、《野生动物保护法》等生态保护法、《防沙治沙法》等环境退化防治法，都以“非法行为惩罚”模式为主。“说白了，这种模式就是事后追责，追究污染者、破坏者的责任。”徐祥民解释道。

    在人们的思维惯性中，这种禁止令越严厉，惩罚数额越高，法律就越行之有效，“这种‘非法行为惩罚模式’是法律的基本法理，但做别的事有用，做环境是不可以的。”徐祥民说，“环境现状并不是单个典型违法者造成的现状，环境的跨行政区划性质告诉我们，整个人类的生产生活活动，才是影响环境的主要原因。”

    “即便守法成本高于违法成本。”徐祥民谈道，“我打个比喻，以河流为例，就算每家沿河企业都达到国家标准后，再往河流排污，那聚集在河两岸的所有企业一起‘达标’排放，河流还会是达标和干净的吗？大气、森林同理。”

    这“三棱锥”的“第二边”，是义务人遵守法律。“即使惩罚在加重，现有环保法律依然面临守法成本高、违法成本低的困境。”徐祥民说，“不守法，我认罚，也是一些企业为追求经济利益奉行的歪理。甚至在经济发展欠发达的地区，某些环保局甚至‘希望’企业违法，这样可以上门收钱。”支持三棱锥的第二条边，也岌岌可危。

    而“三棱锥”的“第三边”，是行政机关的执行。在执法者既要对环境负责，又要对当地政府负责的制度类型下，在当地政府既要担当保护环境又要担当经济发展的职能背景下，执法者常常选择消极执法，甚至庇护义务人。对于经济增长贡献比较大的企业，执法者往往选择从轻处罚，甚至网开一面。而此类案例比比皆是。

    据公开报道显示，我国癌症频发的聚居地有增无减。江苏、山东、河南、安徽等地患癌人数激增，这与当地的排污企业不无关系。众所周知，环境污染对人们健康的影响有时并不能立刻显现。有毒物质在体内积累需要一个过程，而这个过程，说明了污染企业存在的时间，也恰恰是当地政府环保不力的表现。自此，棱锥三边一一垮掉。

保护环境的治本之策

    “以科学方法对环境整体承受度进行测评，根据结果总量控制并设定目标，是解决环境问题最行之有效的方法。”徐祥民说。

    事实上，2015年刚刚修订实施的《环境保护法》，第三章第四十四条规定，国家实行重点污染物排放总量控制制度。这一规定可以看作是我国污染防治法把重点污染物总量控制确定为基本制度的标志。

    “这个模式并不是没有先例。”徐祥民说，“APEC蓝就是一个典型案例，政府规定APEC期间北京空气质量必须达到一个标准。执法者为了达到标准，该关的关，该迁的迁，该堵的堵，效果立竿见影。这才是保护环境的治本之策。”

    “量化环境标准、规定边界并严格执行，政府才是保护环境的第一责任人。”徐祥民补充道。