大气污染联防联控之路

  □本社记者 叶 俊

  饱受雾霾之痛的人们，再次看到了希望。12月22日召开的十二届全国人大常委会第十二次会议上，审议了国务院关于提请审议大气污染防治法修订草案的议案。

  这是大气污染防治法制定27年来的第三次修订，也是首次大规模修订，离上次修法已有14年之久。

  环境保护部部长周生贤就草案作说明时指出，我国大气污染正向煤烟和机动车尾气复合型过渡，区域性大气环境问题日益突出，雾霾等重污染天气频发，现行法已经不能适应新形势需要。

  为此，此次修正案草案专门增加一章，对重点区域大气污染的治理作出规定，明确要求建立区域大气污染联防联控机制，规定重点区域应当制定联合防治行动计划。

治污困局

  今年2月23日，环保部曾通报，中东部地区大部分省份都出现灰霾，波及面积约143万平方公里，约占国土面积的15%，重霾面积约为81万平方公里，主要集中在北京、河北、山西、山东、河南、辽宁等地。

  而在去年1月，一场罕见的连续高强度大气灰霾过程，同样波及了近143万平方公里，并直接导致此后国家“大气十条”的出台。

  今年下半年，京津冀地区遭受连续雾霾。

  针对雾霾加重的原因，虽然有专家进行了气象科学上的解释，但无论如何大气污染是罪魁祸首已是共识。

  12月10日召开的中央经济工作会议，更是指出当前我国“生态环境承受能力已经达到或接近上限”。

  环保部数据显示，参照新的环境空气质量标准，去年74个城市中仅有3个达标，两个重点污染物二氧化硫和碳氧化物排放量已经超过2000万吨。

  为了治理大气污染，从中央到地方陆续出台了一系列政策法规。但从实际情况看，效果并不理想。

全国人大常委会今年进行大气污染防治法执法检查发现，当前大气污染重末端治理，轻源头预防，部分老工业城市主城区及周边还存在大量重污染企业，缺乏区域协同控制统一规划，重污染天气监测预警机制不健全。

联防联控

  在积累大气污染治理经验的基础上，京津冀地区率先提出了建立联防联控机制，立即引发全社会关注。而把“建立区域大气污染联防联控机制”写入法律，也成为此次大气污染防治法修订的亮点。

  治理大气污染如果照搬经济发展“各自为战”的老路子，早已行不通。民主与法制社记者查阅环保部与中国环科院数据发现，每一次重度雾霾来临，都涉及大批省区市，而北京、天津、河北三地几乎每次都是焦点。

  我国大气污染的区域性特征已越来越明显。京津冀、长三角、珠三角地区，大气污染不再局限于单个城市内，区域性污染特征十分显著。

  中国环科院副院长柴发合表示，现行大气污染防治法缺乏大气污染防治的区域协作机制，只提到城市空气污染的防治，未涉及如何解决区域性大气污染问题，导致行政辖区“各自为战”，难以形成治污合力。

  “11个城市中有7个城市位列全国十大重度污染城市”的河北省，也意识到了联动机制的重要性。河北环保厅党组书记陈国鹰曾公开表示，“京津冀是一体的，治污工作应该一体化进行。”

  事实上，去年以来，京津冀、长三角、珠三角已分别建立了区域大气污染防治协作机制，在目标措施制定、重污染天气共同应对等方面开展了有益尝试，积累了经验。

  针对此次大气污染法修订草案中设立了重点区域大气污染联合防治专章，规定了由国家建立重点区域大气污染联防联控机制，柴发合认为，这有利于统筹协调区域内大气污染防治工作，有助于对防治工作实施统一规划、统一标准，明确协同控制目标。

如何“协调得动”

  在大气污染治理工作中，联动联控无疑是上策。但在具体实施中，该如何联动呢？

  今年6月，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组办公室印发《京津冀及周边地区大气污染联防联控2014年重点工作》。

  该文件提出，要在京津冀地区将率先实施国家大气污染物特别排放限值，研究控制机动车使用强度的经济政策。

  更为实际的是，协作小组提出京津冀及周边地区将共同治理重点污染源，建立协作小组工作网站，共享区域空气质量监测、污染源排放、气象数据、治理技术成果、管理经验等信息，同时搭建空气质量预报预警平台。

  京津冀联动联控，效果已初步显示。环保部数据显示，今年上半年，京津冀区域空气质量明显改善，13个城市达标天数比例提高3.2个百分点，空气重污染发生的频次、持续的时间和污染的强度同比均明显降低。

  实际上，联动联控不仅是区域间的事，也需在部门间实现。当前大气污染管理职能中，存在诸多交叉情况，但部门间未能有效协调联动。

  据环保部介绍，在初步总结出的127项管理职能中，现行大气污染防治法中仅规定了其中的52项，明确了管理部门的有32项，环保部门行使监管权的仅有17项。遇到扬尘、恶臭、无组织排放等问题，监管部门不明确或职能不清等问题突出。

  大气污染防治法修订的重要目的之一，就是把联防联控入法。但在中国政法大学王灿发教授看来，当前征求意见稿对职责权限的规定依然不够明确。他认为，应当写明什么机构有什么职责，对交叉职责分工明确。

  对于修正案中规定的“建立协调机制”，王灿发认为这是不够的，需要建立跨区域、跨部门的综合防治协调机构，由国务院相关负责人牵头，才“协调得动”。

  事实上，即使是联合联动成功写入法律，如何完善区域协调机制，推进联防联控体系建设，强化监管执法力度？如何 对出台措施的落实情况进行跟踪监督、考核评价和效果评估？仍然是摆在大气污染治理面前的难题。