解读国外依宪治国

信仰与审查制度有效推动宪法实施

    只有公民认真对待宪法，积极要求并推动宪法实施，国家积极回应公民的宪法需求，真正意义上的依宪治国，才有可能走上良性运作的道路。

    在我国，十八届四中全会后，依宪治国、依宪执政多次被提及。而在国外，依宪治国的新闻也时常见诸报端。

    11月26日，日本最高法院大法庭裁定2013年参院选举属“违宪状态”。这让“依宪治国”话题再次进入国人视线。那么，国外究竟是怎样“依宪治国”的？

    对此，杭州师范大学法学院宪法与行政法研究所所长朱炜告诉民主与法制社记者，“依宪治国”是一个比较有中国特色的提法。法治比较成熟的西方国家，将宪法当作规范政治活动的全民契约，并通过违宪审查机制实施落实宪法治理，“更偏重于法律化。”

宪法实践的外部土壤

    在朱炜看来，一个国家的宪法及其实践往往与这个国家的历史背景、政治制度、宪法文化关系密切。

    1787年5月，美国各州代表在费城召开制宪会议，并通过了《美利坚合众国宪法》。该宪法成为资本主义社会第一部成文宪法、世界上第一部成文宪法。

    “必须肯定，这是一部好宪法。”中国政法大学法学博士邓勇表示。在朱炜看来，该宪法是世界上最简明、最短的宪法之一，其实践对美国的经济发展、社会稳定均发生了巨大影响。

    美国曾经是英国的殖民地，但在英国议会中却缺少代表。这种殖民地历史使美国人民天生对议会权力不信任，并保持警惕。因此，美国在建国之初设计“更完善的联邦”时，将如何制约国会权力纳入了考虑范围。

    “加上受到孟德斯鸠等欧洲分权思想的影响，这就奠定了美国宪法实施的制度基础——‘三权分立与制衡’的政治结构。”朱炜表示，美国现有制度基础的设计目的就是希望通过分权实现权力制衡，以权力限制、约束权力。从文化层面看，200多年来，美国宪法之所以受到美国人的尊重、之所以在美国社会有权威，与美国人的宪法信仰有很大关系。

    朱炜称，“美国依宪治国的根基就在于宪法信仰这一‘软实力’”。哈佛大学博士列文森曾将美国宪法比作美国社会的“公民宗教”。美国宪法被作为美国文化、美国精神的标志物，一定程度上是美国人的价值共识、国家认同、民族认同的“图腾”，在历史上发挥了类似基督教在西方文明中发挥的统合、凝聚的精神性标志物的作用。

    邓勇表示，公民崇尚宪法，内心信仰法律是宪法实施的关键。他称，美国哈佛大学哈罗德J.伯尔曼教授曾提出“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”“民众对宪法的信仰和敬畏，直接影响到宪法的实施效果”。

    但“因为具体国情、历史条件具有一定的偶然性，（其实施的成功经验）也无法移植。美国宪法曾经作为普世典范在拉丁美洲、亚洲的菲律宾等的移植失败也充分说明了这一点。”朱炜表示。

宪法信仰推动依宪治国

    西方“依宪治国”的主要特征是国家权力应当受到宪法制约，以宪法防止国家权力的任性，即使是民主的权力，也应当受到限制。

    因此，在国外，尤其是西方的“依宪治国”强调依法行政、公正司法、科学立法三者的协调统一。宪法的制定和通过必须充分吸收民意、严格按照法定程序，以求得合法性和正当性。其行政权的具体行使，也必须严格遵循宪法、法律规定，在宪法和法律框架内，充分发挥其职能。司法则须遵守宪法和法律的权威，其担负着监督宪法和法律的职责，享有宪法、法律的解释权，对宪法、法律进行审查，从而实现权力制约，防止权力滥用，以保障公民权利。

    在邓勇看来，国外的“依宪治国”能否获得人民的支持，让人民产生信赖的效果，其制定过程的公开性和实施过程的透明性发挥了关键作用。一方面，其法律积极鼓励人民参与到依宪治国的过程中，从而提升了人民对依宪治国的热情。另一方面，他们让人民看到了依宪治国的进程和取得的效果，让人民对其充满希望和期待。“在这个过程中，一部优良的宪法至关重要”。

    有学者表示，在制定宪法时必须充分借鉴先进经验，结合自己的国情。“如果宪法本身是不科学的，不符合自己国情，其价值取向偏离了民意，那么依宪治国就会南辕北辙，越治越乱。”

    朱炜认为，国外推进依宪治国最关键的因素是有一套比较有实效的宪法审查制度。这种实效性主要表现在，契合本国传统和具体国情，比如：美国有比较悠久的“司法优越”传统，且在1803年“马伯里诉麦迪逊”案逐渐形成了分散式、附随性的司法审查传统，这使美国司法形成了一支相对可信赖的力量。但欧洲比如德国则不同，形成了“凯尔森式”集中、抽象的宪法法院审查模式。这两种模式在各自国家都发挥了很好的审查实效，有效地保护了国民的宪法权利。

    其公民的宪法信仰依旧是推动宪法审查制度有效运作的社会力量。“只有公民认真对待宪法，积极要求并推动宪法实施，而国家有人积极回应公民的宪法需求，真正意义上的依宪治国才有可能走上良性运作的道路。”朱炜表示。

国外的违宪审查制度

    日本最高法将其2010年选举、2013年选举裁定为属于违宪状态，“这种裁定是日本违宪审查中特有的所谓‘情事判决’手法，是为了回避宪法本身所不希望发生的选举无效的结果，这种判决方式也打破了传统效力论中违宪即无效的思维模式。”

    朱炜表示，日本最高法采用“违宪状态”这种类似的违宪警告判决实际是一种将来无效的判决，即这种“无效”要在将来经过一定合理期间之后再发生。这样的判决可以给日本国会合理的时间，以便于采取修改措施。

    事实上，因每个国家的制度不一样，其违宪审查的机关也不一样，比如：英美法系代表国家英国、美国分别采取立法机关审查与司法机关审查，大陆法系德国、法国，则由专门机关审查。

    英国之所以由立法机关审查，其重要原因在于英国是不成文的宪法国家，即柔性宪法国家，其宪法性法律文件的制定、修改、废止程序与其他法律没有区别。因此，英国对法律的合宪性审查只不过是立法机关对自身的一种纠查与修正。遇到违宪的法律，仍然要取决于立法机关自身是否愿意进行修改。

    司法机关的违宪审查，最著名的是1803年美国的“马伯里诉麦迪逊”案。该案开创了司法机关违宪审查的先河。但司法机关的违宪审查并不能直接带来违宪立法的废止或者消除，尽管判决其违法，法案仍然会继续保留，继续有效。

    专门机关的违宪审查，主要有宪法法院和宪法委员会两种形式。这种审查形式主要集中在欧洲大陆法系国家。另外，韩国建立的宪法裁判所，比较接近德国的宪法法院。宪法法院是一种专门机关，其不审查民事、刑事、行政等普通案件，主要对立法进行抽象性审查。宪法法院在判决中可以载明法律延至何时失效，但延迟通常会有一定期限。

弊端明显

    有人认为，资本在资本主义国家决定着社会政治机器的运转。美国著名大法官查尔斯·休斯任纽约州州长时曾感慨：“我们生活在宪法之下，但这个宪法是什么意思，却是法官们说了算。”美国前总统伍德罗·威尔逊则抱怨：最高法院“在不间断地开着制宪会议”。

    “这事实上涉及违宪审查的‘反多数难题’。”朱炜表示，在美国，该难题被称为“司法审查的正当性问题”，这一直是困扰美国宪法学界的主要问题，甚至可说是“风暴的中心”。

    在民主国家的架构下，民主合法性是取得国家权力的最重要依据。但违宪审查机关通常并非由人民选举产生，即使其产生经过了民意机关同意，也只是间接民主合法。如果违宪审查机关宣告某法律违宪失效，等于在从事修宪及立法工作。其修宪及立法地位如何在理论上仍存争议。

    “在大部分立法事项上，司法机关基于直接民主合法性的缘故，在进行违宪审查时，应对立法者予以尊重，从而保持克制。但司法机关凭什么可以审查具有民主合法性的立法机关制定的法律？”朱炜表示。

    邓勇认为，美国宪法，作为根本大法，是民意的代表，代表了正当性，但宪法在生活上是什么意思，却由法官说了算。“法官是司法权的象征和代表。这样就形成了司法审查将摧毁民主的嫌疑。”

    在美国的“依宪治国”模式中，司法机构的确独立于人民，但并不独立于大财团。例如：美国联邦最高法院要么被大资本，要么被奴隶主控制（如1836年至1864年的《托尼法案》就公开判定美国的自由黑人不是宪法中所言的公民）。

    目前，在美国现有制度下，虽然宪法解释权（即“违宪审查权”或“司法审查权”）至关重要，但这一权力却被联邦最高法院的9位大法官控制。这9个大法官由总统提名而非民主选举产生，既不对民众负责，也不受议会控制。他们一般都是代表大资产阶级利益的著名法学家和律师，少部分是资深政客。

    “从这个方面来看，国外尤其是西方的依宪治国弊端是很明显的。”邓勇表示。