日本自治法统以团体为基础

    国外的基层自治形态差别很大，但也有共同之处。一是表现为相对于上级或中央的分权，二是表现为相对于“官治”的独立。就其本质而言，通常地方事务由地方居民自行管理，并由国家立法保障其自治权力。就各国的基层自治组织形式而言，大致上可以分为两种类型：一种是以个人为基础进行自治的英美模式；另一种是以团体为基础进行自治的法德日模式。

    日本的地方自治法律传统，先后受德国、美国的影响，既有团体自治特点，也有居民自治特点——但是前者更具主导地位。日本在国家结构上属于单一制，第一级地方政府为都道府县，第二级为市町村，另还有特别地方自治体，如特别市、特别区等。它们都属于地方公共团体。

    在日本，市町村为基层组织，全国约有642个市、1991个町、615个村。其市的规模差距比较大，人口在50万以上的大城市包括东京、大阪等共有10个，町村为面向广大农村及乡镇地区的居民自治体。

    日本的市町村制度早在1890年就已正式确立。明治维新后，日本于1871年实行了废藩置县改革政策，在此基础上明治政府确立了市町村为地方自治体。第二次世界大战之后，日本宪法及地方自治法进一步确立了市町村作为基层地方自治组织的地位。

    日本宪法第92条规定：“关于地方公共团体的组织及运营事项，根据地方自治的宗旨由法律规定之。”尽管日本市町村在区域上包含在都道府县内，但作为地方公共团体却不是其垂直的领导关系，原则上是相互合作共同承担地方行政事务。

    日本都道府县的知事（即地方机关的主管）可以以国家机关负责人的身份命令和监督市町村地方政府，并有权解散其议会，有权撤换下属机构长官，但市町村主管长官可对这种撤换向法院提出不服申诉，如胜诉可恢复任职。

    日本现代意义上的地方自治制度，是近年来通过一系列立法真正确立起来的。为了推动地方分权，改革以往的中央集权型行政体系，建立能使国民有充裕感的地方分权型社会，1993年6月，日本参众两院一致通过了《关于推进地方分权改革的决议》。

    1994年12月25日，日本村山内阁通过《关于推动地方分权的大纲方针》确定了地方分权改革的基本方向，并决定制定关于促进地方分权的基本法律。1995年5月19日，日本国会通过了《地方分权推进法》，同年7月3日，该法得开始实施。

    根据《地方分权推进法》，日本政府在总理府设置作为调查审议机构的地方分权推进委员会。该委员会就推动地方分权的具体方针向内阁总理大臣提出建议，政府必须尊重委员会的建议，制定《地方分权推进计划》，规定必要的法律或财政措施。

    另外，依据《地方自治法》规定，日本市町村由地方行政机关和议会两部分组成。市町村同时设置市町村长，由公民直接选举产生，负责管理并执行市町村自治事务及国家法律政令规定的有关事务，监督指挥机关职员。市町村的行政机关一般设有委员会，如教育委员会，选举管理委员会、人事委员会和公平委员会等。

    地方自治团体的独立性和权威性，是基于法律对公共事务的区分——宪法和地方自治法规定：凡是处理有关地方居民的事务，叫做“固有事务”；处理受国家委托的事务，叫做“委托事务”。固有事务主要指，自治机构为增进居民福利和方便居民而兴办的各项事业，如修建学校、医院和市场，绿化小区，管理公共设施，经营上下水道、煤气、交通等公营企业。这些工作原则上由地方自主处理。委托事务指，由国家权力委托地方自治机构办理的工作，如户籍管理、居民登记、国会议员选举、征税等。这些事务的经费由国家负责，必须按国家规定的统一标准执行，接受中央政府主管行政机关的指挥和监督。

    进入21世纪后，日本总务省官员表示日本要继续推进地方制度改革，在地方公共财政改革、行政评价制度、信息公开、地方公共团体组织合理化、合并市町村等方面采取新的举措。

    依据日本宪法第95条的规定，仅适用于某一地方公共团体的特别法，非经该地方公共团体居民投票半数以上同意，国会不得制定。可以预见，日本以公共团体为载体的地方自治法律传统，将在未来进一步被发扬光大。

  （作者系北京大学法学博士、经济学博士后）