刑事法律援助改革突围

刑事法律援助是衡量一个国家法治水平和文明进步的重要标志，更是司法保障人权的重要体现。在长期的探索中，我国刑事法律援助制度已经取得了长足进步。但面对目前实践中出现的一些困境，如何突围？

2014年12月6日，“刑事法律援助与值班律师能力建设”研讨会在湖南长沙举行。会议手册的封面是一幅色彩明亮的油画——黄永玉的《窗口》。

这幅作品创作于“文革”期间。黄永玉一家四口住在一个不见天日的小屋，他将这幅油画挂在没有窗户的墙上，用来舒展心胸。

湘潭市公安局监所管理支队支队长曾浩桓参加了这次研讨会。他认为，将这幅画印在会议手册的封面上，象征着“看守所值班律师制度的未来”。

“我们应该看到希望。通过铁窗，能看到外边生机勃勃的花和叶子，这才像我们的刑事法律援助。”曾浩桓说。

2013年1月1日，新修订的《刑事诉讼法》生效实施。其中对刑事司法中被羁押人获得法律帮助与公正审判权利的保障有明显进步。在此背景下，武汉大学公益与发展法律研究中心与东南大学法学院合作开展“完善未决羁押期间有效刑事法律援助机制”项目。

看守所值班律师制度的创新与完善，便是这个项目的核心内容之一。

试点“孤阵”

  河南省的法律援助值班律师制度还仅仅是个“孤阵”。他们当时的困惑是，并没有找到有效的办法去解决一个问题——律师可以在看守所里面做什么？

2006年，联合国开发计划署与中国商务部、司法部合作开展“法律援助值班律师制度”试点。河南省焦作市修武县成为全国首个试点县。

修武县首期选聘参与试点项目的值班律师共18名，分别在县法院、公安局、看守所、城关派出所各设立一个法律援助值班律师办公室，每个值班室每个工作日配两名律师值班，免费为当事人或群众提供法律服务。

武汉大学公益与发展法律研究中心项目主管丁鹏介绍说，值班律师制度主要属于英美法系的概念，中国香港也有。

“任何一个人被抓起来第一时间有权利见律师，这个律师就在警察局或者在看守所里面，第一时间就可以见到这个值班律师，值班律师可以是专职法律援助律师，也可以是社会律师。”丁鹏说。

据民主与法制社记者了解，2008年3月修武县试点结束，其考察结果显示，值班律师试点项目在促进司法公正、保障人权方面起到了重要作用。

于是，在2008年8月13日，焦作市及其所辖10个县（市、区）“法律援助值班律师办公室”同时挂牌，成为全国第一个实现法律援助值班律师制度的省辖市。

2010年，河南在全省范围推广值班律师制度，以期让这项措施全面开花结果。同年，司法部也已着手在全国各地进一步推动看守所值班律师试点。

但当时从全国范围来看，河南省的法律援助值班律师制度还仅仅是个“孤阵”。他们当时的困惑是，并没有找到有效的办法去解决一个问题——律师可以在看守所里面做什么？

当面提供咨询

“让法律援助值班律师为未决羁押人当面提供咨询，是这个新制度的最大亮点之一，堪与国际先进经验比肩。”

2011年，已经有一些地方受河南焦作经验的启发，尝试新的做法并被媒体报道。比如湖北监利、广西南宁、山西忻州、上海闵行、浙江温州等地。

不过，各地试点的突破性进展，是在2013年新修订的《刑事诉讼法》实施之后。

随后，相关司法解释和部门规章出台。特别是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部2013年2月4日联合发布的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，以及公安部之后内部的规定和通知等，细化了刑事法律援助工作的制度安排，为进一步完善被羁押人获得法律帮助的权利提供了依据。

丁鹏执笔的《从试点到推广：2014年全国看守所法律援助工作概览》一文中提到，“这时的发展趋势是从县开始，以点带面，从基层试点到上层批准、推广。”

例如2012年底到2013年初，安徽、湖南、江西、浙江等地司法厅联合公安厅发文，为落实新《刑事诉讼法》，要求全省建立法律援助工作站，这也间接导致在名义上，各地以“看守所法律援助工作站”代替了原来的“值班律师办公室”。

也就在此时，武汉大学公益与发展法律研究中心与东南大学法学院合作开展“完善未决羁押期间有效刑事法律援助机制”项目。

“让法律援助值班律师为未决羁押人当面提供咨询，是这个新制度的最大亮点之一，堪与国际先进经验比肩。”丁鹏说。

 未决羁押，是指在刑事司法程序中，法院判决生效前，犯罪嫌疑人、被告人所处的羁押状态。其执行场所通常在看守所，与监狱中的已决犯收押不同。

该项目最重要的一点在于，未决羁押的犯罪嫌疑人、被告人受无罪推定的保护，除了人身自由受限，其他一切方面享有与普通人一样的权利。

丁鹏解释，这个律师并不是被羁押人的辩护律师。

“因为刚刚被带到看守所里面，你有权保持沉默，有权请律师。”丁鹏说，“国家统一规定所有被羁押人，不管贫困不贫困，是严重刑事案件还是普通案件，只要被羁押起来，被采取强制措施的第一时间，就能见到值班律师。”

按照法律援助值班律师制度的设想，每个被羁押人在进入看守所24小时，将自动获得当面咨询值班律师的机会。

“看守所的配合很重要”

有些被羁押人直到被抓到看守所里关起来，都不知道自己犯了什么罪。

如何建立一套被羁押人申请会见值班律师的程序，是丁鹏主管的这个研究项目的关键。

“看守所的配合很重要，他们除了设立一个办公室以外，还要有一个人力上的投入。”丁鹏说，“被羁押人员想要会见值班律师不可能自己就去会见了，他需要跟管教民警说，管教民警排个单子，安排其与值班律师会见。”

比如湖北省罗田县看守所，有两个大院，里面是监室。看守所干警走进里面的院子，把被羁押人员提出来之后不出院子，走到会见室。会见室用铁网隔开，里面和监室相通，另外一面是和外面的院子相通。每次会见时，值班律师就从二楼的值班室走下来，他们隔着栏杆就可以当面咨询。

值班律师会见的时候，管教民警可以旁观。而法律规定，犯罪嫌疑人委托的辩护律师会见时，是私密的，民警不能在场。

虽然每个被羁押人在被关进看守所的第一时间都会收到一封权利告知书，但丁鹏通过调研发现，“好多被羁押人读这种书面的东西理解能力是很有限的。”

“口头的告知是非常有意义的。”丁鹏认为，法律咨询的事情，看守所民警和管教也会做，但这并不是他们的本职工作。

“值班律师专职做法律咨询，他们更专业，更容易让被羁押人员理解。他们作为第三方更有独立的身份让被羁押人信任他。所以这些口头的解释和法律咨询更有效果。”丁鹏说。

他甚至在调研中发现，有些被羁押人直到被抓到看守所里关起来，都不知道自己犯了什么罪名。

此时，值班律师便可以在较短的时间内为他提供咨询。丁鹏介绍，可以建议他赶紧去问管教或民警，自己到底是因为什么事情被抓，犯了什么。

“每个罪名都有一些基本的概念，这些概念可以由值班律师来给他们解释，这个其实也是属于法律咨询。比如你把一个人打伤了，是怎么打伤的？伤到什么程度？有没有故意？有没有杀人的行为？会有什么后果？这种情况下一般可能会判多少年。”丁鹏说。

刑事法律援助难题

刑事法律援助的办案经费保障不足，是刑事法律援助在实践过程中的现实困境。

项目研究者们认为，这些做法都不会影响到公安部门办案。因为按照最新的《刑事诉讼法》，“权利告知”是所有看守所对被羁押人员都会做的一件事情，只不过值班律师是把书面的告知转变成口头的告知。

但看守所的压力依然很大。

在长沙的研讨会上，湘潭市公安局监管支队支队长曾浩桓提到，“今年发生的‘9·2’延寿看守所脱逃案件，带来一个令人堪忧的变化，就是民警和在押人员之间的关系是否会更加紧张？

据中国人民大学法学院副教授程雷介绍，目前正在进行《看守所法（草案）》的起草工作，看守所法的制定是否能与新刑诉法接轨，更好地服务于整个刑事诉讼体系，还将拭目以待。

2013年1月1日，新的《刑事诉讼法》开始实施。修改后的刑诉法对法律援助主要做了4个方面的修改。这4个方面包括，扩大了刑事法律援助的范围；将法律援助的诉讼阶段提前；调整了提供法律援助的方式以及建立了通过申请获得刑事法律援助的制度。

但在刑事法律援助实践过程中，现实情况并不尽如人意。

中国政法大学诉讼法学院副院长顾永忠教授介绍说，“从实践情况看，侦查、审查起诉和审判刑事法律援助案件的数量分布相差悬殊。”其中，以审判阶段的援助为主，占到了70%。

“恰恰是在开始的侦查阶段，刑事法律援助才有实际效果。现实往往是检察院都已经提起公诉，公诉书都做好了，这个时候你让我再做刑事法律援助，还有多大的意义？”研讨会上，一名律师抱怨说。

而刑事法律援助申请在法律援助中比例偏低。“由于当事人大多被采取强制措施，与外界不能联系，而当事人亲属对于如何证明经济困难，因程序复杂、申请门槛比较高而退却。”顾永忠说。

顾永忠还指出，刑事法律援助的办案经费保障不足，是刑事法律援助在实践过程中的现实困境。

根据相关规定，办案补贴是指办理法律援助案件的各项成本费用，并不包含律师办理案件投入的智力服务报酬或劳务报酬。

对此，湖南省湘潭市司法局法律援助中心律师许伟深有同感。他说：“我觉得作为一个律师，尤其是一个法律援助律师来讲，任何一个事情不谈钱那是虚伪。如果你让我一年做三五十个刑事法律案件，让我亏本去做，我干脆下岗算了。”

据许伟介绍，以湖南省湘潭市为例，“我们法律援助中心一年的经费只有50万，但是要办的各项法律服务援助事项，有1400多件。刑事案件，大概有300件左右。那么这样一折算下来，我们每一个法律援助案件获得的补贴只有400到600元。而规定中对侦查阶段和审查起诉阶段的补贴更低。”

许伟认为：“法律援助数量的增长没有伴随财政支持经费的增长，所以必然导致法律援助在审前阶段就会产生很多问题。”

公安部门新定位

作为刑事法律援助制度的突破口，此项工作成果如何，各方谨慎。

对于刑事法律援助案件数量偏低的情况，除了经费无法保障，程雷教授还认为缺少了惩罚措施。

“应该有法律援助而没有法律援助的案件，现在我们实践当中，法院基本上是没有办法处理，因为这种案件还跟非法取证、非法证据排除不一样。”程雷说。

程雷建议，以后遇到应该有法律援助而没有法律援助的案件应该从程序上终止诉讼，以保障未决羁押人的合法权利。

江苏省如皋市人民检察院监所检察科科长李拥军在研讨会上带来了一本《如皋市在押人员法律需求评估报告》，会下被几位学界专家争相复印学习。

这本评估报告是如皋市法律援助中心于2014年10月制定的，通过与被羁押人的访谈交流，详细介绍和总结了如皋市在押人员的总体状况。

2014年4月30日，公安部监所管理局下发的《关于进一步做好看守所法律援助工作站建设工作的通知》（以下简称通知）。

通知的原文并没有公布。民主与法制社记者获取了这份仅有约500字的通知。通知内容要求，全国各地于6月30日前设立法律援助中心驻看守所工作站，向在押人员及其家属转介法律援助申请，宣传法律援助制度，进行法律援助咨询和法制教育。

2014年下半年，全国各地看守所法律援助工作站如雨后春笋般建立起来。

这与此前按司法行政部门推动的试点区别明显。各地的法律援助工作站负责人为看守所的所长。公安部门对看守所也提出了“依法保障刑事诉讼活动顺利进行，保障在押人员合法权益”的定位。

作为刑事法律援助制度的突破口，此项工作成果如何，各方谨慎。2014年11月25日上午，记者联系司法部法援司综合处处长钟若静，得到的答复是：“现在还在搞试点，说这些还为时尚早。”