英国基层自治法律传统悠久

    基层治理机构直接面向村镇地区居民行使公共权力、管理公共事务，处于最基础的层面。在很多国家，基层治理机构都是自下而上自发而生的，处处可见一个国家的法律传统。

    在英国，基层自治的传统可以追溯到中世纪（约公元476年至公元1453年）。当时，国王只向地方派出很少的官吏，通常由一名被称为郡守（sheriff）的皇家官吏，负责行政、司法、经济等方面的全部工作。此外，还有督察、收吏、护林人、守堡人等，但是这些人并未组成皇家的一个官僚机构。

    其时，主要的地方事务，由英国当地的乡绅阶层负责。乡绅阶层精通法律，有雄厚的经济实力，掌握着本地区政治、经济、社会生活的治理权，因而在地方政府职能运作中，考虑更多的是本地区的习俗与地方上的利益，主要为本社区民众服务。

    在中世纪，英国不但农村施行地方自治，而且在伦敦等大城市也曾出现过“教区政府”形式的自治机构。教区实际上不是宗教社区，而是以各个教堂驻地为中心的世俗社区。

    英国的教区体系早在12世纪就已基本确立，当时伦敦教区大约有110个，设有教会执事、济贫监护人、治安督察员、司法调查员、街道检查员等，这些官员都不是由政府指派，而是由教堂为主导的自治力量产生。这种自治机构的职能主要有济贫、治安、纠纷调解、路桥维护等等。

    教区的官吏选任、税收评估、财务审计等重大事务由教区会（vestry）负责。教区会是伦敦世俗教区的审议和决策机构，初时由堂区全体教民组成，后来逐渐为教区内的士绅们主导。教区政府构成了伦敦城自治政府的基层单元。直至今天仍然影响着英国的法律传统。

    这种乡镇与城市自治传统的发展，逐渐形成了现在英国的基层自治制度，并为英国近现代地方政府的形成奠定了基础。

    从宪法结构上看，英国地方政府的存在及其一切权力均来源于议会的立法，地方应服从中央，但由于其久远的地方自治传统，英国的地方政府有着广泛的自治权力。一方面，其议会成员由当地居民选举的代表组成；另一方面，在一些乡村社区，有时某个教区或社区居民人数太少，由居民大会直接管理区域内公共事务。英国基层地方政府享有独立法人地位，其地位过去由英王特权授予，或由议会法律赋予（现都由法律赋予），可以自己的名义享受权利，承担义务。

    特别值得一提的是英国地方议会的直选制度。英国地方议会由居民直接选举产生，既行使立法职能，也行使行政职能。

    根据有关规定，教区选民在200人以上的，应设立教区议会，教区议会可决定采取镇的形式，这时教区议会称为镇议会，其议会主席称为镇长。基层地方议员任期一般为四年，每隔四年全部改选一次。

    议会全体会是地方最高决策机关，它有权制定重要法规和规则。由议会任命的各委员会是地方议会的执行机构，通常就某一方面的事务进行管理。地方各委员会实行集体负责制，每项工作的政策与管理都由一批议员集体掌握。议员基本上没有报酬，多数为兼职。

    1980年，英国联邦政府制定的《地方政府计划与土地条例》规定，地方政府有权给其领导成员发放职务津贴。但由于这不是一个硬性规定，只有少部分地方实行了这一办法，领取津贴的主要是议会议长及一些主要公务委员会主任。另外，基层地方政府有少量专兼职雇员。这些专职雇员与日本法国等国庞大的公务员体系相比，几乎不值的一提。

    今天，随着社会经济的发展，以及人们政治观念的变迁，英国基层政府的职权范围也产生了一些变化。在自由市场经济时期，英国的基层地方政府职权限于维持治安和救济贫穷。

    二战后，在“福利国家”口号下，英国基层政府的职能范围空前扩张，法律赋予的职责范围也开始扩大，主要包括：（1）维持公共秩序。负责消防、治安、公众保护等。（2）保持环境卫生。负责排污工程、垃圾清除及处理、噪音废气等公害管制、卫生检查、美化环境等。（3）管理和发展公用事业。负责公共浴室、运动场、公墓、博物馆的管理等。（4）提供福利服务。提供教育、住房、就业、社会福利等方面服务。

    但无论功能如何转变，英国基层政府服务地方居民生活，为其提供公共服务的自治属性仍然保持未变。

  （作者系北京大学法学博士、经济学博士后）