农村基层自治的“美国实践”

乡镇自行决定事务，机构设置简单

    编者按：进入12月后，我国各地村级“两委”换届选举工作开始陆续进行。11月24日，本报以《农村基层自治困局》为题刊发的深度文章，引发了广泛讨论。值此，本报拟陆续刊发美国、英国、法国等国家农村基层自治理论与实践，以资借鉴。

    基层政府是西方国家地方政府体制的重要基础。基层自治，特别是农村自治在长期的工业化、城市化、民主化进程中，对整合不同利益、动员社会力量、稳定社会秩序、普及公民教育、促进民主政治等起到十分重要的作用。

    以美国为例，基层自治已经成为这个国家历史和法统不可分割的重要组成部分。乡镇是美国的农村基层自治机构（美国的乡镇不同于中国的乡镇，类似于英国的郡。北美最初是殖民地，村镇受中央政府的影响较小，其主要职能在于为本地区居民服务），其最初为自然区域，随后慢慢演化为行政区划概念，逐步形成了法律概念，并永远被镶嵌在了美国自治法律框架之中。

基层自治源于“五月花号”

    约200年前，法国历史学家、社会学家托克维尔在考察新英格兰乡镇组织后，写下了著名的《论美国的民主》。他认为，乡镇是新大陆民众最基本的社会组织形式、美利坚社会的最基本因子以及孕育整个社会结构的胚胎。

    在美洲新大陆，乡镇作为一种社会存在方式，最初可以追溯到1620年的“五月花号公约”。当时，105名清教徒在“五月花号”（英国的一艘三桅杆轮船，在前往新大陆之前，是一艘进行商业贸易的货船，主要来往于英国、法国等欧洲国家）上誓言，要建立一个不同于旧大陆的新政治共同体。

    上岸之后，这些清教徒为了储存过冬食物用品，修建了公共仓库，搭建了农舍，规划并分配了耕地，建立了防御工事，并推举地方治安官员。这被视为乡镇自治的起源。

    1636年，北美新普茨茅斯殖民地制定了北美第一部《权利法案》。随着人口的增多，新乡镇纷纷建立。1639年开始，各乡镇派代表组成殖民地议会，从而形成北美代议制度的最早形态。

依法保障区域自治权

    现在，美利坚合众国由50个州组成，各州一般设有县、乡镇，乡镇是面向广大农村的基层行政单位，也是地方综合性管理单位，地位极为突出。

    目前，全美约有乡镇16600多个，其自由被看成人民力量的重要所在。自19世纪末以来，美国许多州推行了发展和鼓励“地方自治”的改革，州宪法也规定了“地方自治”条款。

    但乡镇在很大程度上自行决定内部事务，其行为不再通过州授权予以立法，其设立和存在的目的不是代理州政府执行事务，而是为了服务某一特定区域内的居民。因此，虽然他们的权力受到州法律限制，但在法律范围内，他们与县州不是严格的上下级关系，只在公共服务功能方面和预算执行方面存在权限区别。

    美国乡镇的自治权不是“天赋人权”，而是通过不断的争取和诉讼最终确认的。1926年，俄亥俄州发生的欧几里德村诉安布勒房地产公司案，就是美国村镇依法保障区域规划自治权的著名案例。

    欧几里德村是俄亥俄州首府克里夫兰郊外的一个小村庒，面积31-35平方公里，人口仅1万左右。根据当时城市的扩展速度，村子迟早会被纳入克里夫兰区划内。

    因此，欧几里德村出台了一项自治条例，规定某些领域只能作为农用地，某些领域可以进行商业开发。该条例与安布勒房地产公司正在进行的商业开发产生了冲突，双方争执不下，上诉到地方法院。法院以保护商业为由，判处欧几里德村自治条例无效。

    随后，欧几里德村上诉至美国联邦最高法院。1926年，联邦最高法院作出终审判决，认定欧几里德村制定的区划条例，符合宪法赋予其的公共管理自治权，并驳回了地方法院的判决。

机制设置相对简单

    和法国、日本等相比，美国的基层政府机构设置比较简单，人数较精干。美国的农村自治机构，主体多为民选代表机构，以此作为整个基层政府权力主体及活动中心。

    新英格兰地区实行镇民大会制度，镇民大会由全镇合格选民参加，每年召开一次，为决策机关，选民直接参与制定规则，决定征税对象及拨款。行政机关为镇管理委员会，委员会一般由3到9人不等组成，由镇民大会或专门普选产生，任期一般为数年，在两届镇民大会闭会期间行使管理镇的日常事务职能，并有权制定有关规则和条例。

    镇管理委员会还可以任命若干一般官员及各种委员会成员。在镇民大会体制下，另有普选产生的镇财政委员会，负责本镇财政预算方案。镇还设有若干官员和专门委员会，如书记官、治安法官、镇司库官员和文官事务委员会、经济发展委员会等机构。

    在没有镇民大会的地方，由居民选举产生乡镇管理委员会，兼掌立法和行政的职能，类似于市政体制中的委员会制。另外，美国基层地方政府也有少量专兼职雇员，这和日本、法国等国庞大的公务员体系相比几乎不值得一提。

    总体来看，美国的农村基层体制体现了长久的自治传统，也正是这些乡镇的内部平等与外部独立机制，奠定了美国五脏俱全、直接民主的基础，为更高层面的政治形态打上了内部自治的烙印。

    用托克维尔的话说，“乡民大会上的民主演练，形成的适度对抗与共识，不断地修正着民主决策框架的合法性与可操作性。”这些古老的农村自治模式，在今天依然焕发着生机与活力。

  （作者系北京大学法学博士、经济学博士后）