一座城市的政府法治化之路

“拿走了一些人的权力，还得让他们认可”

    目前，我国多数地方政府下发文件前，都是“一审制”，但长沙市政府现在每下发一个文件，都需“二审制”。

    陈剑文最近心情不错。

    11月18日，作为长沙市政府法制办主任的她，带领着团队，为长沙这座城拿下了第三届“中国法治政府奖”。用陈剑文的话说：那激动劲儿就像当年知道“申奥”成功一样。

    8天后，长沙市人民政府专门就此召开了新闻发布会，向诸多媒体通报了“战绩”。很快，当地的政府法治化工作，被舆论冠以“长沙样本”和“标杆”之美誉。

    但是，关于这个奖如何出炉，怎样落地，能不能转化为成果，以及运行过程中的可操作性，却再无下文。而法治到底能将长沙改变成什么样，更是无人深究。

    陈剑文对于获奖，虽难掩喜悦，但也有焦虑的一面。“因为站在聚光灯下了，以后工作中，即便有点小小的问题，都会被无限放大。”在她看来，“排名第一”是不能犯错误的。

    “现在比以往严格，得奖后也没开表彰会，但在前几天，在市委书记、市长、政法委书记都参加的学习会上，领导口头表扬了一次，算是肯定吧。”至于奖金和福利，陈剑文说，“在‘反四风’以后，想都不敢想。”

    记者获悉，长沙此次获奖项目名称为：推进建设法治政府工作的制度化、规范化——长沙市出台全国首部规范政府法制工作的地方政府规章《长沙市政府法制工作规定》（简称《规定》）。申报单位是长沙市政府法制办。

    “就是做了一个如何让政府法制工作法治化，并高效运行的‘蓝本’，全国范围内，我们的确是第一家。”陈剑文还介绍，制定《规定》从程序和技术层面很好操控，“难的是，拿走一些人的权力，如何还得让他们认可？”

“诸葛亮会议”

    虽然没有“竞争”对手，但另一个现状是，也没任何参照物，所有工作都要由长沙市政府法制办自己完成。

    陈剑文大学本科读的法律专业，毕业后先是进入当地行政执法部门，后又到长沙市中级人民法院工作，2009年底，被调往市政府法制办做主任，由于长期与法律打交道，她习惯将自己看成是“法律人”。

    “法律人”陈剑文告诉记者，《长沙市政府法制工作规定》的出台，完全是一种巧合，最早源于法制办每年初召开的“务虚会”。

    这个会主要是法制办对全年工作进行谋划，并找寻自身问题，因为中层正职以上领导都要参加，所以法制办人员，更喜欢把它叫作“诸葛亮会议”。

    在2010年“诸葛亮会议”上，有人提出：“我们法制办，虽然是地方政府的法律参谋和顾问，但自己的工作大部分于法无据。”

    彼时，这句话有埋怨之意，却点醒了在一旁沉默的陈剑文，她想道：从事法制工作的制度都没法定化，其他单位如何依法行政？

    “那时，我们天天在说要搞行政执法监督，但到具体工作时，却各有各的想法，对所有工作都没有固化的职能。”陈剑文说。

    而推进政府法制工作法治化的一个现实问题是：由于对相关工作的认识会因人而异，如果没有法律制度的刚性保障，工作的稳定性和连续性差。有学界人士指出：这也是一个“中国式”难题。

    “所以，政府法制工作成效很容易被清零。”陈剑文告诉民主与法制社记者，“如果大部分工作仅靠文件执行，却没有上升到法律层面的规定，法治政府推进就会大打折扣。”

    记者经过查阅发现，至今中央层面对法治政府建设，基本上还是靠文件形式在推动，有学界人士指出，“关于这方面工作应该加强立法和制度建设。”

    “如果有个政府规章形式的规定出现，政府法制工作有法可依，就能充分保障工作的延续性和可预期性。”陈剑文分析道。

    有了想法后，陈剑文觉得：要推进法治政府建设，就必须首先推动法制工作法定化。没过多久，她开始向长沙市市长进行汇报，可当时，她对这项工作能否做好，并无十足把握。

    “你觉得哪方面要加强，就出台哪方面的文件。”陈剑文没想到，她会得到市长如此程度的支持。

    但具体该怎么做？陈剑文最初思路是：要想使法治政府建设持续、快速、规范发展，必须要让推动这些工作的机构职能法治化。

    彼时，陈剑文就有了要做政府法制机构“组织法”、政府法制工作“教科书”、政府法制“指路牌”的想法，并希望能以此带动政府各项工作进入程序化和实体化。

    尽管如此，可她心里仍没有底，她不知道中国有没有其他城市，同样在做这项工作。后来，她通过国务院法制办，查询了相关数据库后，确认了其他城市并未做此工作。

    虽然没有“竞争”对手，但另一个现状是，也没任何参照物，所有工作都要由长沙市政府法制办自己完成。

“开弓没有回头箭”

    陈剑文也有自己的担心：“《规定》制定的内容，能否在长沙市政府常务会议上通过？因为里面同样也约束了一些领导的权力。”

    2011年前后，《长沙市政府法制工作规定》制定，逐步进入“备战”状态。而独立做这项工作的法制办，自然免不了被外界质疑是否在“闭门造车”。

    陈剑文告诉记者，《规定》是法制办独立做，第一稿也由该单位起草。前期他们进行了大量调研，各个涉及的法制单位和部门人员，多次参加了论证，并给出了大量意见，制定过程纷繁复杂。

    首先是动员本单位工作人员，然后要集中开始论证，达成共识后，再向市长进行汇报。得到了市长认可，法制办便着手申报立项计划，然后继续论证，通过后，再正式起草制定。陈剑文说：“在申请立项环节，当时是有顾虑的”。

    “因为长沙市立法资源有限，政府会不会专门为这个事情立项？”但她没想到立项非常顺利。

    立项工作完成后，紧接着要搭班子，“这个班子每周都要不止开一次会，后来，干脆集中在一起，研究了三天，甚至每个字都要研究，最后，还要进行数百次讨论与修改，才能最终成型。”陈剑文说。

    当记者问道：“有没有想过，如果这个工作失败了怎么办？”陈剑文称：“开弓没有回头箭，压根儿就没想过失败。”

    陈剑文更是采取“自我加压”方式，主动向市政府提出，将制定《长沙市政府法制工作规定》纳入自己工作考核中。这意味着，如果《规定》制定出了问题，可能会影响到市委对法制办工作的整体评价。

    值得一提的是，《长沙市政府法制工作规定》在制定过程中，也有来自法制办以及其他单位不同的声音。

    比如，《规定》第八章第63条：行政机关中从事法制业务的工作人员，应当具备高等院校法律专业本科以上学历或者配备专职法制工作人员。

    陈剑文告诉记者，当时制定这条时，不少人认为，准入资格过高，会对人员流动性有制约。但陈剑文认为，如果从事法制工作的人，没有良好的法律背景，就不足以胜任工作。

    记者采访得知，以长沙市政府法制办为例，该单位98%的工作人员拥有法律专业学历或法律工作背景。

在陈剑文的坚持下，第63条顺利通过。紧接着，更危险的还有，《规定》会给部分单位带来权力制约。陈剑文的主张是：生在这个时代，如果没有奉献精神，就不会对法治做出贡献，至于那些顾虑，历史会慢慢证明。

    虽然如此，陈剑文也有自己的担心：“《规定》制定的内容，能否在长沙市政府常务会议上通过？因为里面同样也约束了一些领导的权力。”

    出乎意料的是，在常务会议上，竟然没有一个领导投反对票，反而觉得非常有必要。“这说明我们领导的法治思维在改变。”陈剑文说。

    接下来，让法制办起草组最苦恼的是：《规定》的架构怎么走？职能如何法定化？“因为我们要明确一个概念，来定义什么是政府法制工作，政府怎么抓这个工作。更令人头痛的是，有的东西可以在文件中说，却不能列进规定。”

    2014年11月18日，长沙获得“中国法治政府奖”后，国务院法制办政府法制协调司巡视员青锋在颁奖词中提到，长沙的《规定》“向我们展示了包含五大机制、三新制度、四项保障在内的法制工作创新蓝本”。

    其中“五大机制”在当初制定时，有一些立法专家就指出：“好像不符合立法规范，怎么搞个机制放到立法里面？”

    但陈剑文和她的团队坚信：“这是政府未来抓法治工作的一个保障，事实证明，机制完善后，法治政府建设成效是突飞猛进的。”

法治化的作用

    “长沙政府法制工作的法治化模式，基本可以复制。”

    就这样，在不断争议和不断完善中，2012年11月25日《长沙市政府法制工作规定》颁布，2013年1月1日正式施行。

    “没有搞试点，就一个由颁布到实施的过渡期，然后全面铺开。”陈剑文之所以这么做，是觉得“前期工作做足了”。

    记者采访得知，《规定》实施后，给长沙的政府法治化工作带来的变化是：从事政府法制工作的人员心里更有底，工作质量也更高。

    “我们把它的职能定位为：推进依法执政、建设法治政府的核心‘助推器’。”陈剑文告诉记者。

    对于实际操作性，陈剑文说：“可以做到事前法律风险防范、事中法律过程控制、事后法律监督保障。”

    记者获悉，《规定》最重要的实际意义是：实现了政府法制工作的制度化、规范化、法治化，打破了政府法制机构的职能职责绝大部分由文件规定，而没有法定化的制约瓶颈。

    “正是有了这个背景，《规定》的落地问题，也就会被法治化。”陈剑文说，“目前几个大的制度已经落地，比如重大行政决策法律审查，长沙是全国第一个把这项工作纳入法律程序的。”

    民主与法制社记者在长沙市天心区采访时发现，该区在建立重大决策合法性审查机制后，区里的依法行政工作领导小组已经对区政府涉法事项提出法律意见百余次，从源头上预防了违法和不适当的行政决策发生。

    同时记者还发现，自从《长沙市政府法制工作规定》实施后，法治化的细节甚至延伸到政府的红头文件。

    目前，我国多数地方政府下发文件前，都是“一审制”，但长沙市政府现在每下发一个文件，都需“二审制”。

    比如，有的单位要以长沙市政府名义下发文件，部门起草后，先报到自己单位的法制部门，通过后，再报给本单位行政负责人，开会研究论证后，报市政府办公厅，市政府办公厅主要是对文件下发的必要性做审查。

    通过后，由市政府法制办对送审文件合法性进行审查，通过合法性审查的再送到市长办公会进行研究。这时，被各方提出意见的文件草稿，会再次回到原单位，按意见修改后，还要报市政府办公厅、法制办，最终由市长签发。

    所谓的“二审制”，就是法制办对以政府名义下发的文件，进行两次法律审查，以确保这些文件具有合法性和权威性。

    “如果政府下发的文件，出现了法律问题，后果将不堪设想！”陈剑文说，这种看似复杂的程序很有必要， “比如，有的文件起草单位，在文件中增加行政管理相对人义务，无形中增加人民群众负担。”

    “遇到这种情况，我们就会把法律以外的内容予以删除，如果当事单位不采纳意见，他们必须说明理由。”陈剑文告诉记者，“《规定》实施后，以前有不同声音的人，现在都认可这些做法了，因为他们知道法律风险是最大的风险。”

    陈剑文坦承：“《规定》实施后，在落实方面还存在不足，如对规范性文件和政府合同进行法律审查把关的时间太短。”

    陈剑文所称的政府性合同审查，指的是涉及长沙市政府财政资金使用和自然资源、公共资源项目利用的合同。“以前我们这里发生过，由于部门对合同法律审查把关不严，最后不仅成为被告，还败诉。”

    且随着长沙经济社会快速发展和城市建设步伐加快，当地政府及其管理单位对外签订合同的数量也逐年增多。长沙市政府法制办为此增设了政府合同审查管理处，并出台实施了《长沙市政府合同审查与管理办法》。

    自从这个办法实施以后，涉及长沙市政府的合同从起草到签订，如同前述文件下发一样严谨，“无论项目多着急，也得给法律审查让步，这就是规定的力量。”陈剑文说，“如果经法制办终审的合同，后期还因为法律问题出现差错，我们也要担责。”

    其中，2014年长沙天心区已经审查的政府及部门合同达800余份，凡未经或未通过合法性审查的均拒绝订立，在一定程度上防范了法律风险，财政资金安全也得到保障。

    除此之外，记者从长沙市开福区法制办了解到，自《规定》颁布实施以来，该区甚至将依法行政考核工作纳入了制度化管理。

    虽然《长沙市政府法制工作规定》让当地工作全面进入法治化状态，可谁来监督《规定》的合法运行？陈剑文则回应：“所有的法定监督机关，包括新闻媒体、人民群众都可以。”

    面对长沙市政府法制工作法治化的现状，陈剑文说：“基本达到了预期，甚至还要超过预期，做这么多，就是希望我们的政府法制工作，能在法治化轨道下运行。另外，长沙政府法制工作的法治化模式，基本可以复制。”