法治政府评价的民间实践

    当下，政府公信力不断遭遇挑战，政府的自我评价并不能满足公众需求，因而越来越看重民间评价。而民间给政府颁奖，打破了以往评选者“既是裁判员又是运动员”的局面。

    “中国政法大学作为一个学术机构，积极组织‘中国法治政府奖’的做法，体现了学界的责任担当，符合当前重视第三方评估，发挥社会组织作用的要求，对于推动法治政府建设具有重要的促进和推动作用。”在第三届“中国法治政府奖”的颁奖仪式上，十一届全国人大常委会副委员长华建敏表示。

    在全面推进依法治国的大背景下，作为中国第一个由学术组织发起设立的奖项，“中国法治政府奖”今年颁奖现场规模空前，颁奖典礼的规格也大大提升。来自最高法院、最高检察院、中国法学会等十几位省部级领导参与了这次评奖。

    在接受民主与法制社记者专访时，中国政法大学副校长、法治政府研究院院长马怀德教授表示，这说明大家的重视程度更高了，经过三届的评选，活动已经越办越好，取得了社会各界的广泛认可。

民间机构为政府颁奖

    民间的第三方评估，意味着做出评估结论的机构或个人既非政策制定者，也非执行者。

    改革中的中国，依法行政与法治政府建设工作正不断往纵深推进和发展。

    2004年4月，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，确立建设法治政府的目标。明确规定今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。 

    随着依法行政工作的推进，国务院于2008年5月颁布《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，针对法治政府建设的重点和难点，就市县两级政府的依法行政与法治政府建设工作作出专门部署。

    紧接着，国务院又于2010年10月颁布《国务院关于加强法治政府建设的意见》，就新形势下进一步贯彻落实依法治国基本方略，提出了推进依法行政、建设法治政府的总体要求和具体措施，丰富了法治政府建设的认识与实践。

    在马怀德看来，仅以GDP作为衡量政府、官员政绩的指标是不全面的，综合经济、人文、社会、环境，还有法治的“GDP”，才能形成科学、完善的政绩评价体系，推动中国经济、社会的发展。

    为此，在马怀德的带领下，中国政法大学法治政府研究院设立了“中国法治政府奖”，用以奖励各级政府及其职能部门在推进依法行政、建设法治政府方面采取的具有重要价值、产生明显社会效益、对于建设法治政府具有示范效应的制度与举措。

    这种民间评价和奖励政府的举措，在起始当年就曾引发舆论的广泛关注。这在连续三届担任评选专家的中国人民大学教授莫于川看来，是一种进步。

    对于这种民间评价的作用，国务院法制办政府法制研究中心李岳德主任认为，“中国法治政府奖”对于法治政府的建设将起到激励作用和示范效应。

    作为首个由学术组织、学术机构发起设立，由专家和社会公众对政府依法行政、建设法治政府的制度和措施进行评选的奖项，“中国法治政府奖”不以营利为目的，由中国政法大学法治政府研究院组建全国专家委员会和全国评选委员会负责组织评审，评价体系和评价过程独立于政府、企业。

    连续参加过两届评选工作的《法制日报》经济部主任万学忠，在接受民主与法制社记者采访时表示，该奖的最大特点是不收费，体现了完全的公益性。

    作为发起人，马怀德的愿望是：“中国法治政府奖”作为一个民间奖项能够从社会角度，去推动各级政府及其职能部门的依法行政与法治政府建设工作。

    民间的第三方评估，意味着做出评估结论的机构或个人既非政策制定者，也非执行者。对于这种评奖形式，中央党校国家战略研究所副所长周天勇认为，其实质是一种更客观的社会监督。

    周天勇认为，“第三方”不涉及自身利益，能够更主动、更客观地帮助政府发现问题，推动政策有效落实。

严格的程序保证公平

    为了避免政府在这个项目上造假，组委会邀请专家去实地考察。届时，组委会不会跟负责项目的单位或者其他人打招呼。

    第三届“中国法治政府奖”，共收到了48家单位申报的59个项目，申报单位的地域覆盖全国18个省、自治区及直辖市，级别涵盖从国家机关至乡政府等多个级别的行政单位。

    在具体的评审操作过程中，为了体现客观、公正、独立的原则，评奖由一系列的程序组成。

    根据组委员设置，该奖项两年一届。每届都会于当年3、4月份，在大的媒体上发布一个评奖启事，相当于一个项目征集的公告，也会给中国行政法学研究会的各位常务理事致函。

    通过这两个渠道，到了5、6月份的时候，大多数参评项目都能够报上来。

    按照组委员提供的申报表格、评奖要求和材料，参评单位通常会在一定期限内申报相关奖项，并且提供一些证明材料。申报之后，所有项目都会在法治政府网等网站上公示。

    随后，组委会邀请大专院校，科研单位的一些著名专家学者和实务部门的一些领导组成初评委员会，开始组织初评。

    “中国法治政府奖”组委会组织，设立了来自全国人大常委会法工委、国务院法制办、最高人民法院、中国行政管理学会、北京大学、中国人民大学、中国社会科学院、中国政法大学等单位的著名专家和学者构成的专家库和评选委员库。评选人员都是从库中随机抽取，而且评委名单也全部公开。

    初评人数15人到17人，要进行一整天的评审，对每个材料，每个申报项目进行认真的评审，而且每个评委要负责几个重点材料的推荐。组委会综合分析各种情况，最后投票，选 出前25位。

    之后，每个专家事先要把胜出单位的汇总材料都看一遍，评审开始时，先宣布评审规则，每个专家领两三个任务，然后回到住处，认真地审阅之后提出推荐意见。专家把材料都看完之后，再汇总到一起，每个专家介绍自己重点看的项目，每讲一个项目大家都参与讨论，并且全程录音。

    评审之后，9个专家根据自己的评审意见最后对项目分别打分。专家完全是根据自己的判断来打分，没有其他任何因素的干预。最后根据9个专家的分数，作一个加权平均，得出一个平均数，再根据这个分数决定入围名单。

    作为评选委员，媒体人万学忠表示，评选专家看重的参评项目的创新性和可推广价值，以此鼓励、褒扬各地各部门加快建设法治政府，通过广为借鉴，来解决法治政府建设中的不平衡问题。

    评审结束之后，组委会在法治政府网和媒体进行公示两个月。这期间开通网站的留言板，社会公众对入围项目有异议的，都可以提出来，最后汇总相关意见，结合专家实地考察结果，向终评委员会报告。

    在年终时，将邀请更高层次、更大范围的专家和领导一起来评选。这个评选将最后确定当选、提名与淘汰名单。

    在评选过程中，核查是一个关键环节。

    组委会派专家学者或委托就近的一些专家学者去项目单位听取他们当场的陈述、汇报和展示。核查小组每人对每个项目都要写一个核查报告，该报告要进入终审环节。所以终审的时候，人们看到的材料除了申报书、核查报告之外，另一个就是项目单位提供的辅助和证明材料。

    最终奖项的确定是由专家评委会投票产生的。参评单位要进行当场陈述，每个单位是8分钟，有的用视频，有的用PPT，有的是文字表述。评委现场打分、投票，结果马上就显示在大屏幕上，申报单位、专家学者、媒体都能够目睹整个过程。

    为了避免政府在这个项目上造假，组委会邀请专家去实地考察。届时，组委会不会跟负责项目的单位或者其他人打招呼。专家可以问老百姓，也可以问政府机构的内部职员，以此考察项目的真实效果。同时，评委会也会开通网络渠道，接受网民的评价，并且把这种公众评价作为重要的参考之一。

民间考评成为“新常态”

    当下，政府公信力不断遭遇挑战，政府的自我评价并不能满足公众需求，因而越来越看重民间评价。

    民间给政府颁奖，打破了以往“既是裁判员又是运动员”的评选现象，本身就是一种突破。

    作为一个由民间机构颁发给政府部门的奖项，“中国法治政府奖”的评价标准与程序具有自身特色。

    马怀德向民主与法制社记者介绍，整个评奖将遵循非营利原则、独立原则、公正原则和公开原则四个基本的原则，坚持以创新程度、科学价值、推广范围、法治意义作为评选标准，恪守公正科学的评选程序。

    在三届五年的评选中，主办单位不接受行政机关提供的各种形式的资助，所需经费均由其自行负责筹备。

    根据“中国法治政府奖”规定，评选对象是中国各级政府及其职能部门对于法治政府建设具有示范效应的制度、措施，且该申请项目在申请日前已经实行一年以上。

    对于这个评选活动，中国人民大学教授莫于川认为，该奖项虽然是由学术界评选，但以一种民间形式，对政府机关的工作做出的民主评价，其价值正逐渐显现。

    对于评选活动的意义，中国政法大学终身教授、法治政府研究院名誉院长应松年认为，“选择对法治政府建设方面取得突出成绩的地方、单位进行总结表彰，既可以促进其他地方、单位的努力发展，向优胜者看齐，也可以传播先进的经验，提高建设法治政府的速度和水平，形成一个争建法治政府的高潮。”

    莫于川也认为，这种评奖的方式可以起到示范的作用，使得各级人民政府和行政机关有一个努力的方向。

    马怀德表示，设立“中国法治政府奖”并不是要对每一级政府、每一个政府机构都要进行评审，而是希望通过这种公开征集的方式让大家主动申报。

    对于参与的情况，马怀德还不甚满意。根据原先设想，最起码应该会有上百家单位参与，而目前情况并没有实现预期。

    虽然如此，但“中国法治政府奖”的影响对马怀德来讲，却是看得见的。私下里，常会有朋友对马怀德说，“你们做了一件学术机构应该做的事情，那就是从第三方的角度来观察法治政府建设的进展。”

    当下，政府公信力不断遭遇挑战，政府的自我评价并不能满足公众需求，因而越来越看重民间评价。能够担当这样一个责任，在马怀德看来，是“非常荣幸”的事。

    在依法治国的大背景下，民间评价政府正显示出越来越大的价值。对此，新华网文章认为，以民间形式评价政府工作应是“新常态”。

完善法治政府评估体系

    在北京大学法学院姜明安教授看来，对法治政府的评估活动可以给法治政府设定方向，设定目标。

    全面深化改革的大背景下，法治具有重要意义。中国政法大学校长黄进认为，“改革是变法，是改变法律制度，改变具体的法律规定，但不是改变法治的思维和方法。所以，改革仍然要依法进行，要依靠法治的精神、思维和方法来推进改革。”

    党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是明确指出，要“推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。

    在马怀德看来，当前建设法治政府，需要进一步增强领导干部的法治观念，建立健全法治评价体系和考核标准，对违法行政严厉问责。

    因此，“中国法治政府奖”的评选，对推动我国依法行政建设法治政府的进程，显然具有重要意义。马怀德表示，举办这一活动，就是想让老百姓给政府打分，知识界和老百姓共同评价政府，推进依法行政。

    而随着法治政府建设的推进，中国的法治建设已经进入厉行实践、量化评估的阶段。就此，中国政法大学终身教授应松年指出，“建设法治政府，迫切需要一个可以量化的衡量标准。”

    对法治政府建设进行评估，马怀德也走在了学术与实践的前沿。2013年12月30日，中国政法大学发布了《中国法治政府评估报告》。

    作为课题组负责人的马怀德认为，此报告是由民间组织发布的，是从民间的视角对法治政府建设的观察。该报告调研数据都出自于公开的信息，具备客观性和可靠性。

    马怀德认为，该报告的调研意义重大，不但有助于了解现行法治政府的建设情况，而且有利于指引我国政府推进法治政府的建设、督促政府加快法治转型的步伐。

    在北京大学法学院姜明安教授看来，对法治政府的评估活动可以给法治政府设定方向，设定目标。姜明安认为，评估活动不仅要让公众参与进来，也要让政府机关参与进来，以推进政府的自我认知和自我评价，还要通过媒体把评估的指标、过程和结果公布出来，加快政府法治化的步伐。

    对于评估体系的建设，马怀德表示，今后要在建章立制的基础上，更加注重制度的内容和落实，把静态的评估标准扩展到动态的评估标准上来，在合法性评估体系上完善对合理性要求的评估。

    “在这样的思路下，我们指标体系的设计，从内容到方式到评估的方法都要做一次更新，要用更科学、有效的评估体系助力中国法治政府建设的未来。”马怀德说。