让“冬眠”法条复苏

中国法学会中国法律咨询中心主任赵晓谦认为，国家赔偿后追偿难的重要原因是相关法律规定过于原则宽泛，使得法律实务部门在具体执行当中对于一些关键问题很难把握，导致立法一直得不到完整的贯彻。

——法学专家建议国家赔偿后应继续追偿

随着十八届四中全会的召开，全面推进依法治国的各项举措开展，各地的司法环境越来越公开透明。

也正是因为这股“法治”的春风，使得“念斌”案、“呼格”案等全国各地的一批冤假错案得到了纠正，这不仅让国人看到了国家保障社会正义、推进司法公正的行动和决心，同时也让人感受到了法治的力量越来越强大。

然而，在这个令人鼓舞振奋的大背景下，有一些现实的问题我们却不得不去面对。比如，在这些冤假错案改判以及国家赔偿以后对相关责任人的追偿却往往落实艰难。

去年12月本报发表的一篇名为《十律师“上书”完善国家赔偿追偿制度》的文章，就曾关注过此类问题。

现如今，不仅是文章中的主人公北京华联律师事务所律师谢炳光还坚持为这些问题奔波着，同时社会各界对此类问题的关注也越来越多。

中国法学会中国法律咨询中心与中国政法大学诉讼法学研究院前不久共同召开的“关于国家赔偿后追偿问题研讨会”（下称研讨会）就曾专门讨论过这类问题。

在研讨会上，中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年表示：“国家赔偿是国家对蒙冤个体的赔偿和救济，它只是国家作为责任主体的自我担当，并非意味着对冤假错案相关责任人个体责任的追究完成。”

国家赔偿追责相关法条

“冬眠”多年

国家赔偿的历史，应该回溯到近20年前的1995年1月1日。

那一天，《国家赔偿法》正式在我国实施。其中第29条明确规定：“赔偿费用，列入各级财政预算，具体办法由国务院规定。”

而目前，在国家赔偿法正式实施近20年之际，我国的国家赔偿数额还在持续增高。

据今年全国两会上，最高人民法院院长周强所作的工作报告显示，2013年各级法院审结国家赔偿案2045件，赔偿金额高达8735.2万元。

这些数据在某种层面上证明了，我国司法机关对于冤假错案敢于承担责任、敢于纠正自己工作过失的勇气，但是这些数据的背后，同时还隐藏着一些长年“冬眠”的法律条文。

《国家赔偿法》中的第31条就是这样一个鲜明的例子。

在这个条文中明确规定，赔偿义务机关赔偿后，应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用：(一)有本法第十七条第四项、第五项规定情形的。即：刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。(二)在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。

由此可知，在立法之初，立法者们早就设计了对冤假错案受害人进行国家赔偿之后，应当启动对冤假错案责任人追责和追偿的相关机制。

然而，与立法者的“远虑”形成鲜明对比的是，在这近20年的法律实践中，国家赔偿往往会终止于国家财政的支出，极少对相关责任人进行追责，即使追责也多数显得轻描淡写。而法律规定的追偿，或承担一部分赔偿，更是不了了之。

由最高人民法院监察室初立秀撰写的一篇文章，收录在最高人民法院赔偿委员会办公室等单位合编的《国家赔偿办案指南(2011年第2辑)》中，就曾披露过目前我国国家赔偿的追偿执行情况。

该文中写道：“以行政追偿为例，根据财政部对我国26个省(区、市)各级财政部门的调查，2002年至2004年，我国向责任人追偿赔偿费用合计约217万元，仅占财政部核拨的赔偿费用总额的3%……大部分地区行政追偿的比率极低，追偿制度并没有得到切实的执行，而因国家赔偿案件受到追责的情况更是屈指可数。”

法条“冬眠”因素较为复杂

其实，中央有关部门也在尝试解决这些问题。

2013年8月，中央政法委就曾出台了《关于切实防止冤假错案的指导意见》要求法官、检察官、警察在职责范围内对办案质量要实行“终身负责制”。

当时，这个机制一经出台，许多专家学者就注意到了，这项机制可能会对国家赔偿后追偿问题的解决有着良好的推动作用。

但是，也有一些专家学者表示出了自己的不同意见。

“再好的制度落实不到位，都会沦为空谈。”北京大学法学院教授姜明安说。

参与研讨会的多位专家也表示出了类似的看法，他们认为，国家赔偿法中“追偿”条款之所以长期“冬眠”，与法条以及有关制度本身并无太大的关系。

专家们几乎一致认为，从目前的实际情况来看，通过对《国家赔偿法》进行修改来解决追偿制度实施中存在的问题不具有可行性，也缺乏必要性。

“因为国家赔偿制度的根本目的价值并非在于追偿，而在于让国家真正承担起属于其自身的赔偿责任。若过分强调对行政机关工作人员或者受委托的组织或者个人追偿的话，则具有倒退至国家代位责任论的危险。法律规定的追偿制度本身并无问题，之所以将‘有故意或者重大过失’规定为追偿的构成要件，其目的在于避免对没有故意或者只是一般性过失情形的追偿，倡导‘勇于负责、敢于担当’的精神，做到既纠正乱作为，也纠正不作为，‘坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职’。所以，切实把握作为构成要件的‘故意’或者‘重大过失’，是完善国家赔偿领域追偿制度的重要课题。关键是如何将其与实践相结合，如何让法条落地生根。”中国人民大学法学院教授杨建顺说，“我认为，现实的办法是通过制定一系列立法解释、司法解释或者由相关部门联合制定实施细则等方式，对追偿机制实际施行过程中的一系列问题予以明确，而对于这一系列相关问题的解决才是关键。”

中国政法大学诉讼法学研究院副院长顾永忠说：“目前，国家赔偿法遵循的是‘谁赔偿、谁追偿’的原则。在司法赔偿案件中，司法机关就是赔偿义务机关又是追偿责任机关，由它代表国家对自己单位的办案人员进行追偿，这种令人尴尬的双重身份使得追偿机关往往陷入情与法的纠葛之中。”

“按法律规定，对冤假错案责任人追偿，都是公检法机关内部解决。”在顾永忠看来，由于追偿制度容易受到情理因素的干扰，在实施当中基本流于形式，并未能达到制度建立的预期效果。

此外，与会专家认为，追偿标准与数额不科学也是一个重要的问题。

“《国家赔偿法》规定，赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”杨建顺说，但这些规定依然过于原则、笼统，没有规定具体的追偿程序，对赔偿责任人的认定、追偿标准、期限、未进行追偿的法律责任、被追偿人的权利救济途径等都没有规定，使得追偿难以操作和落实。

“冬眠”法条亟待优化

“从目前来看，最主要的应该是进一步明确追偿追责的主体。”中国社会科学院法学研究所教授王敏远说，“即使从2010年和2012年两次修正后的《国家赔偿法》的现行规定来看，追偿的主体也并不是很明确。因为侵权机关、赔偿义务机关与追偿机关是三合一的，导致追偿程序难以启动。”

在王敏远看来，追责的主体在国家赔偿法中定位为“有关机关”，需加以明确。“可将‘有关机关’明确为各级公检法的纪检监察部门，但应当由赔偿委员会提供追责建议，并协助纪检监察部门进行差错和责任分析。”

王敏远建议，应及时修正完善《国家赔偿费用管理条例》或出台《国家赔偿法实施细则》，对追偿权的行使主体，在何种情形下应行使追偿权，赔偿义务机关不行使追偿权应由谁承担法律责任，被追偿责任人确定，并对追偿标准、期限、被追偿责任人的权利救济途径等作出明确具体的规定。

“关键是要落实司法责任制，国家承担赔偿责任后向符合法定条件的相关人员追偿符合‘有权必有责、用权受监督、违法要担责’的法理。”中国政法大学前校长、终身教授陈光中说。

对于如何明晰责任人，陈光中建议，司法改革中的“让审判者负责制”亟待推进，审判人与审判权不能分离开来。“因为如果办案人员与判决分离，就很难对责任人追责。”

在顾永忠看来，由国家赔偿义务机关向自己的工作人员进行追偿，会由于利益、情感方面的束缚，导致无法有效追偿。公检法裁判自己工作人员并进行追偿较难实现，可以考虑将国家赔偿与追偿进行分离，将对相关责任人员的追偿交由其他机关比如监狱机关负责，这样对相关责任人的追偿将切实可行。

“此外，应该将对冤假错案责任人的追责、追偿，无论案情、赔偿金额多少都要予以公布，接受群众舆论和社会监督。”顾永忠说，“立法上将国家赔偿资金列入财政预算，这本身就蕴含了向公众公开的理由。这种公开意味着对国家赔偿金的支出情况，必须要进行详细公布，做到有据可查。同时，可尝试将追偿所得资金列入财政明细中，这样追偿就可以随着财政公开而做到公开透明。”

中国法学会中国法律咨询中心主任赵晓谦认为，国家赔偿后追偿难的重要原因是相关法律规定过于原则宽泛，使得法律实务部门在具体执行当中对于一些关键问题很难把握，导致立法一直得不到完整的贯彻。他建议有关部门尽快组织力量调查摸底，深入研究，提出对法条的优化方案，早日解决“立法空转”的问题。