基层法院自赔案件集中管辖的天津尝试

从1995年1月1日开始实施国家赔偿法起，国家赔偿这么多年来的道路走得非常艰难，迫切需要进行深层探索的改革，打破一些陈旧的约束和障碍。

自赔案件的集中管辖，是国家赔偿制度一个非常大的突破，也是对中国法治建设的推进。

——专访天津市高级人民法院赔偿委员会办公室主任王友莉

人民法院自赔案件，是人民法院办理的本院作为赔偿义务机关的国家赔偿案件，顾名思义即各个法院自己办理自己的赔偿案件。随着人民群众维权意识的提高，大家对于维护自身合法权益有了更高关切和期待，人民法院办理的自赔案件数量逐年增多，但是总体数量还是相对较少。

9月1日，天津市高级人民法院出台《关于基层人民法院自赔案件集中管辖试点工作的意见》，在全国率先试点基层人民法院自赔案件集中管辖，至今已实行3个月。

近日，民主与法制社记者专访了天津市高级人民法院赔偿委员会办公室主任王友莉，从原因、效果等方面深度解析这一制度。

自赔案件的办理存在诸多弊端

记者：为什么要进行基层法院自赔案件集中管辖的尝试？

王友莉：虽然国家赔偿法实施将近20年，国家赔偿制度不断完善，但我们深刻感受到，在国家赔偿案件的办理过程中，仍然存在着一些弊端。

经过调研发现，案件数量少，分布不均，是天津市基层法院自赔案件国家赔偿案件的一个重要特征。很多基层法院说现在办案很辛苦，压力很大，案子很多，忙不过来，但是国家赔偿案件恰恰相反。从天津市来看，全市16个基层法院里，自赔案件数相比于其他类型的案件来说要少很多。2011年至2013年全市基层法院共办理自赔案件36件，其中2个基层人民法院共办理了17件案件，占全部案件量的47.2%，还有8个基层人民法院连续三年没有案件。

据我们了解，数量少的情况不仅是天津法院存在，全国各地的法院都是如此。全国3000多家基层法院，每年自赔案件仅300件左右。按这个数量来看，一个基层法院可能平均10年办理一件自赔案件。

我们做过一个调查，把天津、北京、重庆三个直辖市的法院中关于基层法院自赔案件的数量进行了对比，发现都存在数量少、分布不均的情况。从2011年到2013年，北京16个基层法院一共办理了35件自赔案件，有2个基层院3年间一共办理了18件，还有6个基层法院连续3年一个自赔案件都没有；重庆地域较大，共有38个基层法院，3年一共有206件自赔案件，其中2个基层法院结了50多个案子，占全部案件量的近三分之一，还有6个基层法院3年没有自赔案件。

基层法院自赔案件还存在立案难的现状，这也是我们考虑到要进行集中管辖的原因之一。为什么会出现立案难，原因有很多种。其中国家赔偿案件作为绩效考核负向减分项、管辖与行政区划不分，赔偿款项和法院办案经费全部由地方财政支出等客观因素影响，致使很多法院都不愿意受理这类案子。近3年来，天津基层法院国家赔偿案件应予受理而未受理，最终被上级法院赔偿委员会指令受理的占全部自赔案件的19.4%，而基层法院不及时作出赔偿决定的逾期率为33.3%。

《国家赔偿法》规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。如果赔偿义务机关逾期未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三十日内向赔偿义务机关的上一级人民法院赔偿委员会申请赔偿。

这个立法初衷是好的，但是现实中往往给赔偿义务机关对赔偿请求人的请求不予受理或是不予答复找到了借口，成为其规避法律的依据，也为赔偿委员会受理案件，查清事实带来了障碍。实行集中管辖就可以很大程度上避免这种情况发生，避免了自己受理自己为“当事人”的案件带来的不便和“不情愿”。赔偿请求人直接到辖区内的相应管辖法院去申请，消除了立案受理的障碍，诉权保障渠道就畅通了。

现实中，由于自赔案件数量少，因此办案法官的审判经验不足，存在办案质量偏低的现象。有些法院可能好几年才办理一个自赔案件，平时接触不到这类案件，也就不会去花费时间进行相关知识的学习。实行集中管辖后，案件集中到少数试点法院办理，办案法官就能够多接触一些这类案件，有助于经验的积累，有利于统一执法尺度，全面提升案件质量。

办案质量不高还体现在依法该赔的落实方面。法院办理自己为赔偿义务机关的案件，办案部门一般都不是当初办理该案的部门，内部关系难以处理。还有一种情况就是，当时的判决结果可能是法院审委会决定的，现在要认定原审委会的决定错误，给予国家赔偿，法官心理上也会产生顾虑。另外一点就是，即使赔偿义务机关做完赔偿决定后，还要到本地区的财政部门去核拨赔偿金，因为地区管着人、财、物，所以这也是造成赔偿金落实困难的一个因素。

对于赔偿请求人来讲，可能更愿意到集中管辖的试点法院去申请，可以想象，他对原来审判其案子的法院的信任度应该没有再找另外一个法院去做这个赔偿决定的信任度更高。相对于民事、刑事和执行等其他类案件就不存在这个问题，因为所告的对象是跟当事人发生矛盾争议的法院之外的第三方，而赔偿案件的对象是直指法院，所以当事人的心理是不一样的。

反复商榷促成新规执行

记者：在试点法院的选择上有什么条件？

王友莉：在试点法院的选取上，我们要考量的因素也很多，首先一点就是所选取的试点法院领导对国家赔偿案件非常重视，同时对集中管辖这一举措有高度的认同。如果院长的认识不到位，那么工作推动起来就会很难。

其次，我们也会考虑到该院的法官是否有赔偿案件的办案基础，审判力量的强弱。再者，也要考虑试点法院的地理位置优势。天津的地域并不是很大，法院之间的距离也不是很远，当事人从一个法院到另一个法院去也并不麻烦。我们不能让一项改革给当事人增加更多的诉讼成本，这也是从便民的角度去考虑。最后还要考虑试点法院与辖区内的其他法院有共同的上级法院，不会出现交叉。

因此，综合考虑这些因素，我们指定天津市红桥区人民法院管辖天津市第一中级人民法院辖区内所有基层人民法院的自赔案件；指定天津市东丽区人民法院管辖天津市第二中级人民法院辖区内其他所有基层人民法院的自赔案件；指定天津市滨海新区人民法院管辖塘沽、汉沽、大港、功能区四个审判区的自赔案件。

记者：在正式推出这一尝试之前都做了哪些准备工作？

王友莉：前期我们对国家赔偿制度的程序设置进行了大量详尽的调研论证工作，同时意见征求、沟通也是必不可少的。在出台这个指导意见之前，我们在全市开过多次会议，就这个问题进行了反复的沟通，并多次征求大家意见形成共识。正式实施以后，各个法院都特别配合，不论是卷宗的调取还是案情的沟通，都比较顺畅。

为司法体制改革进行积极探索

记者：集中管辖的意义是什么？

王友莉：十八届三中全会提出要改革司法管理体制，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，我们这项制度正好符合三中、四中全会的精神，符合现在中央司法改革的精神和方向。

从我自身来讲，已经从事审判工作30年，从事国家赔偿工作20年了，国家赔偿法需要大胆改革，才能推动这项工作的开展。自赔案件的集中管辖可以很好地保障当事人的诉权，如果这个瓶颈打不开，何谈公平公正保障人权？今天能有这么一步尝试，我觉得是国家赔偿制度一个非常大的突破，也是对中国法治建设的推进。

综合多年的审判实践经验来看，我觉得这项措施也符合国家赔偿工作的方向，便于保障当事人的诉权，也符合人权保障的大的趋势要求，同时对于公正审判案件，整合审判资源，提高法官的自身素质有很多的好处。

集中管辖效果值得期待

记者：目前来看，集中管辖的效果如何？与之前相比出现了哪些变化？

王友莉：在3个月期间，发生的最大的变化就是当事人的诉权得到了保障，也就是立案的情况发生了变化。自赔案件由试点法院去审理，比起过去阻力就变得小很多，依法立案的公正性能大大提高。

以前有过基层法院直接到上级法院来建议某个案子不能立，也经常会出现高院协调立案的情况，但是这几个月没有出现一起基层法院来找我们协调的，这就是开始发生变化的一点。

在这一决定实施之初，我们也对一些可能会产生的问题进行了解决办法的预设。比如当事人对于指定法院有疑问或是排斥的时候该怎么办？但是3个月来，还没有出现这样的情况，当事人都非常配合，也愿意到新的法院去。现在来看，一大部分当事人都是通过媒体的宣传知道了我们现在的新政策，都主动到试点法院去立案。

目前来看，在审查立案阶段，法官对当事人的心态发生了改变，审查立案标准的责任心很强，做到严格依法立案标准。对案件的重视程度、办理案件的程序等都在发生着变化。法官自己的心理也在随之变化，主动为当事人提供便民服务意识更强。再加上有专门的法官专门研究和办理赔偿案件，对法官办案水平、业务素质提高有明显的显现，所以可以预见案件质量会有明显提升。

从老百姓申请赔偿的心理上，他们的思想和认识也发生了变化。也许有的当事人之前遇到过法院不予立案的情况，现在出台了这个集中管辖的新的政策，他们会觉得有新的其他法院管了，案件办理会更加公正，是个值得期待的好事。

记者：基层法院自赔案件的集中管辖尝试，还有哪些地方是需要逐步完善的？

王友莉：《国家赔偿法》不论是修改前还是修改之后，其中有一点规定是没有变的，那就是法律规定的法院自己作为赔偿义务机关的案件由自己办理。天津实行基层法院自赔案件集中管辖后，实际上是对这一规定的一个大胆突破，即交由赔偿义务机关以外的第三方试点法院负责办理。

从1995年1月1日开始实施国家赔偿法起，国家赔偿这么多年来的道路走得非常艰难，迫切需要进行深层探索的改革，打破一些陈旧的约束和障碍。但是这项工作不是一朝一夕就能够完成的，值得期待。

另外，试点法院自赔案件的办理模式、法律文书的写作格式、赔偿决定的执行等也是需要通过实践来逐步规范和完善的。还有陪审员参与的制度探索等等，也是我们正在探讨的问题。