“猪圈女童”背后的“事实孤儿”困局

 四川稻城“猪圈女童”小忠的母亲虽然未过世，但因其患有间歇性精神疾病，无法实施监护权，从而导致小忠变成“事实孤儿”。这一群体由于还未纳入国家社会福利保障体系，他们的实际生活状况，比普通孤儿更艰难。

  11月10日，一则来自官方媒体的消息震惊了不少中国网友：四川稻城县8岁大的女孩儿小忠（化名），自从出生后就一直生活在自家墙院边的猪圈里，无人照看。

媒体还透露，尽管小忠今年已经8岁，但身高只有78厘米，相当于1岁孩子的身高，而7公斤的体重，也只有3个月大孩子的体重，同时，她没有任何语言能力。

事件曝光后，舆论纷纷指责稻城县政府和民政部门渎职、管理不力，广大网友并冠以小忠“猪圈女童”的名字。可当地官方觉得很冤，稻城县委宣传部在回应媒体时称：政府早就关注到这女孩，并一直提供相应帮助，给她家里早就上了低保和五保。

实际上，“猪圈女童”小忠，是在今年10月份被稻城县新分管民政工作的副县长彭利英和同事们前来探望时发现的，后被带到四川省八一康复医院进行救治。

但网友并不买稻城官方的账，纷纷指责8年间政府的不作为，同时也对小忠生活的同村群众进行批评，称没有人情味。

11月3日，“猪圈女童”事件突然峰回路转，由四川省委宣传部主管、主办的《四川新闻网》发布新闻称：“猪圈女孩”为不实报道。

《四川新闻网》记者在现场采访时，小忠生活的桑堆五村群众表示：“我们这里10多年前就开始不养猪了，哪里来的猪圈。”

报道是否属实，尚无最终定论。但“猪圈女童”的故事为公众揭开了另一个社会暗角：事实孤儿群体。而对于“事实孤儿”的情况，最早源于民政部在2005年做的全国孤儿排查。

彼时，专家发现：“有那么一批孩子，在农村地区尤为常见，爹死娘嫁人，处于事实无人照管的状态。”按照民间学者定义，所谓“事实孤儿”即：父母双方或其中一方虽然没有死亡或失踪，但是事实上不能提供经济支持和照料的儿童。

可由于该群体没有被纳入到国家社会福利保障体系之内，他们的处境远比普通孤儿更艰难。

有爹有妈的“孤儿”

家住河北省石家庄市井陉矿区的14岁女孩王亚丽，有着和“猪圈女童”极为相似的命运。多年前她的父亲因为好吃懒做一直难以成家。后来在当地矿山打工的他，于矿区附近发现了一位精神失常的中年女性，便将其领回家。

一年后，王亚丽降生。但在她3岁时，父亲就遭遇矿难去世，她的母亲因患有精神疾病，经常失踪。

残酷的是，王亚丽的爷爷奶奶也于多年前去世，尽管她父亲有一个哥哥，但两家几乎不来往。就这样，年幼的王亚丽只能靠全村人救济。

“东家一口，西家一顿的，她还小也不能做饭，想想都可怜。”王亚丽所在村子的村支书告诉民主与法制社记者，“本来想给她上报孤儿，但她那个患病的母亲，又没完全失踪，我们咨询过律师，这样的情况不能算孤儿。”

“事实上，她就是一个孤儿！”村支书称，“后来她稍微长大了，村里群众每年给她些粮食，上学不用掏钱的，除此之外，没有其他办法了。”

不过从去年开始，王亚丽被一家公益教学机构接走，当下各项生活与学习条件都不错。“这种家庭，虽然有监护人，但已没监护能力，从而造成监护缺失，然后变成‘事实孤儿’。”石家庄一知名律师对记者说。

实际上，类似监护缺失，是精神病患者子女面临的普遍问题。2013年初上海社科院青少年研究所发布调研报告，将重症精神病患者子女列为亟须“公共监护”的人群。

另外，有常年关注这一问题的人士指出：父母尚在，却面临失管失教、事实无人抚养的不仅仅是精神病患者子女。

公开资料显示，上海社科院青少年研究所建议亟须“公共监护”的特殊儿童还包括服刑人员子女、外出人员子女、艾滋病人子女等。

  例如，去年轰动全国的“南京女童饿死”事件。2013年6月21日，南京市江宁区麒麟派出所社区民警王平元上门走访辖区居民乐燕时，发现家中无人应答，其手机处于关机状态。

王平元觉得事有蹊跷，便叫来锁匠将门打开，发现两名幼女一个在门边，一个在床边，均已没有呼吸，她们正是乐燕3岁和1岁的女儿。

严峻的事实是，早在2013年2月份，两名孩子的父亲李文斌因吸毒被抓，虽然孩子的日常生活由乐燕照顾，但乐燕有吸毒史，经常无法照看孩子。

而两名孩子还没去世前，李文斌的奶奶丁春秀，向社区提出过将重孙女送往孤儿院的请求，但社区认为不符合政策，直接拒绝。

社区工作人员称：她们有爹有娘，孤儿院不收。丁春秀辩解道：娃娃是有爹有娘，但爹关在牢里，娘几乎不管孩子，还不和没爹没娘一样？

不幸的是，两个孩子饿死家中。

“一波三折”的保障制度

记者发现，在上述“事实孤儿”的案例中，暴露出一个明显的问题：当监护制度运行中，监护人疏于监护时，对被监护人的权利救济如何保障？

另外一个现实是，我国“事实孤儿”群体及现状十分复杂。南开大学副教授黄晓燕将该群体分为三种类型，第一类是由于父母入狱而形成的，第二类是由于父母离家而形成的，第三类是由于父母疾病而形成的。

那么，这个群体数量有多少？最新的数据则还停留在2011年。

据北京师范大学儿童福利中心课题组的公开资料显示：到2011年12月20日为止，根据全国20个省份的数据推算，全国事实无人抚养儿童的总数为57万（不包括父母双重残儿童）或58万（含父母双重残的儿童），这非常接近61.5万的全国孤儿数目。

  另外，棘手的是，关于“事实孤儿”官方一直没有定义。直到2006年3月29日，在包括民政部、最高法、共青团中央等在内15部门发出的《关于加强孤儿救助工作的意见》（简称《意见》）中，“事实孤儿”才以“事实上无人抚养的未成年人”首次被官方使用。

  该《意见》中提出新形势下我国孤儿保障工作的对象是“失去父母和事实上无人抚养的未成年人”，《意见》中将这一群体统称“孤儿”。

当时，这份《意见》的出台，让学界普遍认为是：“‘事实孤儿’走进公众视野、纳入政府社会福利体系的曙光。”

但到了2010年，“事实孤儿”问题又发生变化。

2010年11月16日，《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕54号（简称54号文件）正式下发，该文件对孤儿安置、基本生活、教育、医疗、就业、住房等政策措施作了全面安排和系统规范。这标志着目前我国孤儿福利保障体系已全面建立。

但记者发现，在这份意见中，对孤儿的定义为：指失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人。此前的“事实上无人抚养的未成年人”被排除在外。

不久后，民政部、财政部联合下发《关于发放孤儿基本生活费的通知》，中央财政安排25亿多元专项资金补助各地发放孤儿基本生活费，其中，对东、中、西部孤儿每月分别补助180元、270元、360元。

而当年对于青海玉树地震、甘肃舟曲山洪泥石流自然灾害导致的孤儿，成年前每人每月可享受600元补贴。

如此一来，“事实无人抚养的未成年人”群体，便无缘国家每月发放的最低基本生活费。而这一举措在学界也遭来非议。

到了2012年全国两会时，全国人大代表周洪宇提交了《关于将事实无人抚养儿童纳入孤儿基本生活保障制度的议案》。

不过周洪宇也承认：“‘54号文件’作出了严格的限制，是因为孤儿的范围限制过宽容易带来福利政策的负面效应，客观上导致一些未成年人父母或其他抚养义务人放弃应尽义务，将责任推给政府和社会。”

“然而，对孤儿保障的政策范围限制过严，会将所有需要国家提供基本生活保障的事实无人抚养儿童都排除在孤儿基本生活保障制度之外，忽略了这部分儿童所面临的困境及随之而来的社会性后患。”周洪宇的提案称。

周洪宇并呼吁：“事实无人抚养儿童的健康成长迫切需要国家保障，应尽快完善制度建设，确保孤儿和无人抚养儿童健康成长。”

另外，国务院“54号文件”下发后，大多省份在制定孤儿保障政策或发放孤儿基本生活费时参照了该文件关于保障对象界定，未将“事实孤儿”包含在保障对象之内。

但个别地区还是先行一步，如北京市和浙江省对事实无人抚养儿童给予“视同孤儿”或“比照孤儿”的待遇。

“实际上，民政部一直在努力解决这个问题。”河北省民政厅一工作人员说。

其中，2013年6月19日，民政部下发《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，将在4地区开展适度普惠型儿童福利制度建设的试点。

而该通知将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童四个层次，其中事实无人抚养儿童被囊括在困境儿童之中。

民政部在通知中着重提出试点地区“要参照孤儿基本生活保障制度，建立困境儿童基本生活保障制度”。

“家事”还是“国事”？

  值得一提的还有，在民政部下发《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》前，部分省份已经开始将事实无人抚养儿童纳入到了孤儿保障体系之中。

例如安徽省民政厅，2013年2月份发布了《生活无着人员社会救助实施办法》，将“事实无人抚养儿童”首次纳入基本生活保障对象。

随后，整个2013年，安徽省共下拨孤儿基本生活费补助资金11681.71万元，将全省27010名孤儿和事实无人抚养儿童纳入基本生活保障范围。

在2013年底召开的“2014年全国民政工作会议”上，民政部部长李立国也表示，2014年制定事实无人抚养儿童保障政策，“将这些事实上无人抚养的儿童纳入到国家保障中来”。 

“但时至今日，这项工作还未最终完成。”石家庄市一民政官员对民主与法制社记者说，“这意味着‘事实孤儿’还没纳入到国家社会福利保障体系之内，虽然部分省份将这个群体列入救助范围，但都是临时性的，得不到法律保障。”

记者采访还发现，生活相对稳妥的“事实孤儿”一般有亲戚或邻居救济，可他们一旦出现经济或生活上的困难，将丧失救济能力。这样一来，该群体会面临最基本的温饱问题。

另外，按照相关政策，无法认定孤儿身份的“事实孤儿”，还面临着不能进入福利院生活，也不能办理收养的尴尬处境。

需要指出的是，对“事实孤儿”的经济救助仅是救助的一个方面，心理救助同样重要。“他们作为一个特殊群体，生存在社会的边缘，或生活窘困、或得不到良好的教育，容易因为缺少关爱和必要的监管形成各种心理问题，步入社会则走向犯罪的可能性很大。”有关人士曾提出这样的担忧。

根据公开资料显示，香港一家调查机构对1000名年龄在20至35岁的“事实孤儿”人群进行了调查，结果显示，“事实孤儿”犯罪率是正常孩子的3倍。

针对该类群体，还有消息指出：“横亘在中国‘事实孤儿’面前最大的障碍，是一个法律上的漏洞。中国的民法监护制度长期留有空白，即使法律已明文规定的部分也常常沦为‘僵尸条文’。”

中国政法大学民法研究所副所长刘智慧，面对“事实孤儿”陷入欲救而不能的法律困境，直言：中国在立法和司法理念上普遍认为未成年人监护是“家事”而非“国事”。

“另外，在‘事实孤儿’制度设计上，还要面临一个问题就是，如果健全了该群体的保障制度，不排除有动机不良的父母，为得到这笔钱，而放弃抚养子女。”石家庄市民政官员也提出这样的疑虑。而这就对“事实孤儿”的认定和审核提出了挑战。

那么，这些担忧如何化解？以安徽省为例，该省以往政策要求，“父母双方均患精神性疾病、正在服刑或均是二级以上重度残疾的未满18周岁的未成年人”。

而新的《生活无着人员社会救助实施办法》父母“被强制戒毒”以及因其他原因“完全丧失劳动能力”的情形也首次被列入。

其中，“事实孤儿”在前期申请时，需要提供医疗机构、法院、公安或司法部门、残联提供的相关证明。收到申报材料后，街道办事处或乡(镇)人民政府在15个工作日内，进行核实。对不符合条件的，相关单位均以书面通知申请人，并告知原因。

另外，民主与法制社记者还从安徽省民政厅获悉，为保护未成年人的隐私，该省要求：乡(镇)人民政府、街道办事处和民政部门应采取实地走访、入户调查等方式核实了解孤儿有关情况。为保护孤儿隐私，应避免以公示、评议的方式核实了解孤儿情况。

“这些事情，是制度出台后需要考虑的，当下最应该考虑的是，在制度完善之前社会力量的救助问题。”有学者呼吁称。

“目前最为可行的方法有两种，一种是对父亲死亡的家庭，发放一半补助金；另一种是以服务替代资金补助。总之，要在儿童利益最大化的原则上，扩大孤儿和事实无人抚养儿童基本生活保障制度的覆盖面，完善制度建设，确保孤儿和‘事实孤儿’的健康成长。”北京师范大学儿童福利研究中心尚晓援教授说。

（为保护未成年人隐私，文中王亚丽为化名）