“京津冀一体化”的生态法治化期待

第九届“环渤海区域法治论坛”期间，关于“京津冀一体化”的环境治理问题，专家各持观点，但都期待能从法治的角度破局。

——第九届“环渤海区域法治论坛”侧记

10月16日，北京香山脚下的景明宾馆会议室，第九届“环渤海区域法治论坛”在此举行。

连续几日雾霾过后，这次会议赶上了北京入秋以来难得的好天气。会议间歇，专家学者们在红叶掩映的庭院里踱步。他们的闲谈依旧围绕着“环保”，不时会听到有人叹息：“哎！听预报说，未来三天雾霾又来了……”

“京津冀一体化的根本在环保”

雾霾——这是本届论坛无论是会上还是会下被谈论频率最高的一个词。

“十一”假期过后，京津冀刚刚经历过入秋以来最严重的雾霾天气。本次论坛以生态文明为主题，在“京津冀一体化环境保护法律对策研究”“大气污染治理法律对策研究”两个专题里，发言的专家学者不可避免地谈论起雾霾的预防和治理。

雾霾的治理是一个综合复杂的过程。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社科院法学所教授常纪文在发言时就指出：“现在搞一体化，一体化发展的根本不是经济，而是环保，是雾霾！”

今年2月26日，习近平总书记主持召开座谈会时，要求北京、天津、河北三地打破“一亩三分地”的思维定式，提出京津冀一体化是一个“重大国家战略”。常纪文参与了京津冀一体化环境保护方面的规划。据他透露，按照原计划，京津冀一体化的规划方案应该在今年6月份出台，因为种种原因，特别是京津冀各地区之间的利益博弈，导致现在还没有出台。

“各地区都有自己的想法，都想得到，都不想付出。所以京津冀一体化的方案非常错综复杂，到现在都还没有出台。”

在常纪文看来，过去无论是水污染还是大气污染，主要还是点源的问题，那时污染产生的原因和结果以及污染的路径都比较清晰，所以治理也有针对性。而现在的雾霾、水污染、南方的土壤重金属污染，污染严重程度都是我们在过去制定法律的过程中没有想到的。

污染已经由过去的点源发展到了线源、面源。常纪文举例说，去年11月份石家庄市一位老人对市环保局提起了诉讼，因为他说自己受到了雾霾的污染，要求赔偿1万元。“但后来法院对这件事不了了之。因为现在的诉讼，跟传统的点源污染时的诉讼是完全不同的，找不到致害者。”

常纪文表示：“以石家庄受到雾霾影响的老人为例，他既受到了工厂的污染又有家庭取暖、做饭产生的污染，还有汽车尾气等等方面产生的污染，而汽车尾气和家庭做饭产生的污染都属于社会污染，而且占的比例还不小。那么对于大气污染由社会产生的污染如何去追究法律责任呢？另外，石家庄市的雾霾，还有可能来自周围邯郸、邢台以及天津和北京，那么致害者如何确定？那就无法实现。”

国务院法制办委托常纪文做一个小项目，研究雾霾的防控措施，“因为关于雾霾的治理，有中央领导提出是不是要专门制定一个雾霾条例，然后让我研究可行性和方法。”他说，后来国务院法制办还是建议在修改的《大气污染防治法》里面专门设置一章关于“重点区域的大气污染防治”。

常纪文认为，中国现在面临的污染是区域性的、流动性的，我们的法律制度以及相应的管理包括经济增长模式应该作出相应的变更。

他今年在京津冀一体化方面做了许多调研，参加了北京市几个规划的论证。他在调研过程中发现，传统的产业结构布局，传统的生产、生活方式已经不适合环境的总体控制。

比如雾霾，它已经超越了每个具体的行政区域，环保部门应该做出一些试点性、示范性的转型。今年环保部让河北省起草《环境保护公众参与条例》，常纪文作为核心专家到河北各个地方调研时发现，河北省每个地级城市都想保留自己的钢铁厂和水泥厂。

会后吃饭期间，常纪文也不忘念叨环保问题，他跟同桌的人说：“到目前，雾霾是怎么产生的我们还不清楚。这两年因为这个（雾霾）产生了好多这方面的科学家，花掉了政府好多钱，但是雾霾到底是怎么产生的还是没有搞清楚。”

法经济学引用到环保领域

在本次以“生态文明法制建设”为主题的论坛中，多数专家是围绕着环境保护方面的法律做研究，而首都经济贸易大学法学院教授高桂林则从经济学的角度进行分析论证，并且他将法经济学的概念引用到环保领域，成为论坛上的一大亮点。

高桂林在法经济学视角下提出了“经济人假设理论”，这一理论是指人们为了追求自身利益的最大化，会依据个人的偏好，采取有利于自己的方式行事。

法经济学将法律规则体系假定为市场价格体系，并假定法律规则下的行为人的行为方式与市场中的经济人的行为方式具有一致性。市场中的经济人会根据既定的“价格体系”进行成本收益分析，从而决定是否采取某种行动。

纵观大气污染领域，尽管每个当事人都有不同的动机和目的，但为了追求自身利益的最大化，他们在遵循既定的法律规则体系的前提下进行成本收益分析，进而选择有利于自己的方式行事。

高桂林认为，对于一个理性的大气污染主体来说，在进行污染大气行为前，会在既定的法律规则体系下进行相关成本收益的分析，只有在他认为污染大气的收益大于成本时，其才会选择污染大气。

所以他提出了悬赏举报制度，对于那些偶尔从事大气污染行为或者潜在的大气污染企业来说，由于他们对污染行为需求的弹性较大，悬赏举报制度引起的预防成本和违法成本的增加可以阻止他们从事污染大气的活动。

另外，他还谈到，大气污染问题是一个集法律、政治、经济、社会等于一身的问题，不能简单地将大气污染问题作为一个环境问题来处理，而应把它作为一个国家兴亡的问题来抓。

“这就意味着在治理大气污染的进程中，我们固然要坚持秩序、自由、正义等价值观，但也不能就此而否定效率、效用等价值观。在现代市场经济活动中，效率和效用的实现需要秩序和正义的相辅相成。正义与效率之间不是必然的对立关系，效率反而会促进正义的实现。”在大气污染治理过程中，高桂林建议治理要遵循公平价值与效率价值均衡原则，用“成本——收益”理论去衡量大气污染治理的效果，在一定程度上，不但能体现正义、自由、秩序等价值，而且有助于实现清洁空气资源的最佳配置。

水污染治理的紧迫性  

2013年9月举行的瑞典斯得哥尔摩世界水周上，辽河流域治理作为中国流域水污染防治的典范，得到了充分认可。

这一次论坛，在“河流水域污染治理法律对策研究”专题上，辽宁省法学会党组书记、常务副会长国长青向大家介绍了辽河的治理经验。

首先值得一提的是管理体制的创新。他介绍，辽宁构建了统一的流域管理机构。针对流域污染治理中，部门林立，职责分散，“多龙治水”的问题，辽宁省于2010年划定辽河保护区，设立了正厅级的辽河管理局。集各部门的职责于一身，破解了行政条块的分割，成为全国首创，并得到了国家环保部的重视，2011年2月，环保部将辽河保护区管理局列入直接对口指导的升级环保机构序列。

在辽宁省领导的重视下，辽河的治理短短几年间发生了巨大变化，从劣五类水质的臭水沟，到水清岸绿，辽河短短几年间发生了巨大变化，从国家重点治理的“三河三湖”中率先摘掉重度污染的帽子。

但在辽河治理的过程中，一部分人承担的代价是相当大的，国长青举例来说，为了治理辽河，上游在农业发展中禁止使用化肥，禁止使用洗衣粉，种种禁止措施导致了上游农业生产的落后。他在会议上呼吁，“国家应该给辽河上游的农民一定的经济补偿。”

另外，为了长效地保护流域水体环境，促进环境公平，他建议应当建立流域污染防治的区域联动体制、制度和机制。因为流域水体的流动具有跨区域性甚至跨国性，而水污染防治的属地行政监管具有区域性，若缺乏统一的权利义务、均衡的责任机制和交互的配合体制，忽视统筹水体的流域性和管理的区域性，就会上游有排污、下游遭殃和上游造福、下游享福等权利义务不均衡和结果不公平的现象，危及流域社会的稳定。

对于河流治理，常纪文也认为应该构建流域污染防治的区域联动体制、制度和机制，目的是平衡上下游的利益，协调上下游的行为和行动，预防重大污染事故的发生，填补受害或者付出的利益，以最有效的手段和最低的成本实现流域生态环境的保护。

对于渤海目前的水域污染，国长青依然忧心忡忡。在河边长大的他，用带着方言的普通话跟大家讲述了他小时候和现在吃海鲜情形的对比，他认为，污染导致的物种消耗非常快。另外，渤海周边企业排污严重，“再不治理渤海，渤海就将成为一个臭海。”