行政首长出庭应诉的“北京实验”

    “行政首长出庭应诉制”，是解决“民告官不见官”的重要渠道，可以增强行政机关行政首长的法治思维、法治意识，提升他们运用法律的能力。在北京实验后，这项制度将继续完善。

    “法庭上，我抬头一看，大吃一惊。坐在我对面的，是只能在电视上看到的张吉福区长。”两年前的一场官司，让张满贵至今印象深刻。

    2012年11月，北京市平谷区马坊镇蒋里庄村村委会，把平谷区政府告上了法院。村委会主任张满贵作为村代表出现在法庭上，而法庭被告席上坐的是时任平谷区区长张吉福。

    蒋里庄村之所以把区政府告上法庭，是因为区里一张国有土地使用证的颁发存在侵权。

    法庭上，张吉福态度诚恳，认真地回答审判长的每一个提问。在张满贵看来，区长能够出现在法庭上，并如此诚恳，“说明政府对老百姓的问题很重视”。

    其实，这只是北京市推行行政首长出庭应诉制度的一个案例而已。近年来，北京市在全国率先推行行政首长出庭应诉制度，取得了显著成效。

    平谷区则是北京市推行行政首长出庭应诉制度最为典型的一个区。早在2011年，就曾有村民起诉区政府，在区法院行政庭公开开庭审理时，时任代区长姜帆出庭应诉。

    在行政诉讼法正值修改之际，如何完善行政首长出庭应诉制度，进而完善行政诉讼制度，成为摆在改革面前的一大课题。

行政首长

出庭应诉的“平谷路径”

    区长出庭给张满贵极大的感触。在他看来，这说明了“区长不是政府的区长，是老百姓的区长”。

    令张满贵更没有想到的是，政府不仅给了他们据理力争和平等对话的机会，最后还胜诉了。法庭当庭宣判，撤销了区政府颁发的国有土地证。

    事后，张吉福还专门对此类问题召开会议进行了专门研究。

    “在村民们这里，如果区政府只派一个律师出庭，就会很不高兴。而现在政府一把手出庭了，就感到很放心。”张满贵说。

    长期以来，“民告官”中老百姓是弱势，政府是强势，因此原告总是底气不足。

    “现在政府一把手出庭了，我们实实在在感受到了法律面前人人平等。”张满贵说。

    蒋里庄村是马坊镇开发区的核心村之一，有相当一部分土地被开发区征用。张满贵当村主任的这十几年来，大把的时间花在了处理土地问题上。而这一次问题的解决，着实出乎意料。

    张满贵表示：“其实我们希望不是很高，只要我们的问题有人重视，领导能管就够了。区长出庭，让我们感受到了重视和尊重。”

    2011年7月，“行政首长应诉制”在北京平谷全面推开，首年就已有区长出庭的先例。

    仅一年时间，平谷区党政机关行政首长应诉率，就由原来的2.45%上升至75.68%，成为北京行政首长出庭应诉率最高的区县，也是全国范围内极少地区公布应诉率的政府之一。

    这几年，平谷区不断加强行政机关负责人出庭应诉工作。平谷区法院探索形成了“党委领导、政府主导、法院推进、司法行政联动”的“平谷路径”。

    民主与法制社记者了解到，三年来，平谷区行政机关负责人出庭应诉行政案件118件，出庭应诉率达到60%，而在2010年之前出庭应诉率仅为2.45%。

    而根据《平谷报》报道，平谷区法院审理的行政案件中，行政机关一把手亲自出庭率达93.94%。

    在北京，除了平谷之外，其他区县也在推进该项制度。2014年7月11日，北京市西城区区长王少峰也坐到了北京市高级人民法院的被告席上，对上诉人提出的质疑一一进行答复。

    近年来，北京市政府高度重视行政应诉工作，先后颁布《关于进一步加强本市行政应诉工作的意见》和《关于加强法治政府建设的实施意见》。

    为了推进“行政首长应诉制”，2013年7月，北京市还实施《北京市人民政府行政应诉工作规则》，规定以市政府为被告的行政诉讼案件，出庭人员中应当至少有1人是应诉承办单位的负责人或者工作人员。

    为此，北京市下辖的西城、平谷、密云、怀柔、门头沟、通州、顺义等多个区县纷纷出台了行政应诉工作规则，对辖区内行政机关负责人出庭应诉工作作出具体要求。

    鉴于“平谷路径”的成功，北京市高院于今年9月底专门召开了“全面推行行政机关负责人出庭应诉工作平谷现场会”，力图把这种成功经验推广至全市。

平均出庭率偏低

    在“行政首长出庭应诉”中，平谷区人力资源和社会保障局局长刘忠可谓是出庭“专业户”。

    2012年，刘忠首次出庭了一起工伤案子。从此以后，每年的第一个案子，刘忠都会出庭。在他看来，行政首长出庭应诉的优势之一便是“熟悉案情”。因此，在庭审时，能够有效化解矛盾。

    不过，尽管行政首长出庭应诉取得的成效显著，但问题仍然存在。

    在全国人大代表、北京天达律师事务所主任李大进看来，行政首长出庭应诉仍存在“立案难、开庭难、执行难”三大难题。

    李大进认为，北京作为首善之区，行政诉讼在全国做得是最好的。但全市行政首长出庭应诉的平均比例偏低，仍与首善之区的形象不相符合。

    对此，李大进建议，行政首长出庭应诉是对法律、法院、法官，特别是老百姓的尊重。北京行政机关在这些方面能够做得更好。

    事实上，个别做得好但总体不够理想的状态，在全国范围都存在。

    在广东省，佛山市三水区行政首长出庭应诉率达到了100%；东莞市的行政首长出庭应诉率也达到100%。但广东省高院院长郑鄂曾对媒体公开表示，全省行政首长出庭应诉率较低。

    而河南省郑州市，早在2004年就已经出台了倡导行政首长出庭应诉的相关制度，而且每年郑州市政府均会以正式文件和会议纪要等形式，对行政首长出庭应诉制度进行重申，但一直到2009年“行政首长应诉率一直是零”。

    即便是行政首长出庭应诉，但老百姓要赢政府也不容易。《2013年度广东省行政复议和行政诉讼情况报告》指出，2013年度，广东省行政诉讼案件数量呈现了较大幅度的增长，一审案件数量居全国第四位，全年结案8621件，行政机关败诉率10.4%。

    针对目前行政首长出庭应诉的现状，李大进认为，随着该制度的推进，“出庭应诉成为常态，不出庭应诉成为例外”，“政府应该用这样的方式，让老百姓感受到公平。”

    李大进建议，不仅法院要担当起责任，行政机关也要有所担当。同时，也要在全社会形成监督的意识，既要有人大监督、行政监督和司法监督，也要有媒体监督和全社会的监督。

化解纠纷，提升执法水平

    亲身经历过与上司对簿公堂的张满贵，对行政首长出庭应诉制有很多切身体会。

    “眼前看到的是区长，而背后是行政机关执法为民的服务姿态，是政府机关与民沟通的诚意，是行政机关坚决维护人民利益的决心。”张满贵说。

    在接受民主与法制社记者专访时，中国政法大学副校长、中国行政法学会会长马怀德教授表示支持这项制度。

    不过，马怀德也指出，行政首长出庭应诉制，原则上行政首长都要出庭应诉，但也要考虑到例外。比如，有些首长，比如省长、部长公务比较繁忙，并不能保证每次都能出庭应诉，所以可以委托代理人出庭应诉。

    面对政府日益推崇的“行政首长出庭应诉制度”，中国人民大学比较行政法研究所所长杨建顺教授在接受民主与法制社记者专访时，提出了不同的看法。 

    杨建顺认为，行政首长不一定出庭应诉，这是一个基本的理论、观念和立场。他认为，在出庭应诉时，让谁出庭应诉、不让谁出庭应诉都与合法与否没有必然的联系，有的是适当与否的问题，很多时候是裁量的问题。

    对于行政机关来说，副职可能刚好是主管政法这一块的人，既懂政法的专业知识，又负责这方面工作。因此，杨建顺认为，副职去出庭应诉，有时要比“一把手”出庭应诉好。

    对于从中央到地方陆续出台一系列行政首长出庭应诉的规定、办法，杨建顺认为，这些都是值得在一定程度上予以肯定的，但从原理上、观念上不应该大力推广和提倡。

    不过，马怀德认为，这个制度设立的初衷，就是希望通过行政首长出庭应诉，增强行政机关的法治意识，让首长身临其境，实践法律，教育系统下属、公务人员，同时解决一些告官见不了官的问题，也可以当时就拍板解决基层的行政争议，至少可以让原告感觉到诉讼的公平和公正，也让法官能够有效地处理这个争议。

    作为一项准制度，行政首长出庭应诉在国外是没有的，是中国的国情和特色。马怀德认为，通过这项制度可以增强行政机关行政首长的法治思维、法治意识，提升他们运用法律的能力。

    对此，最高法院行政庭庭长赵大光也表示，行政首长出庭应诉，有助于化解矛盾，解决纠纷，有助于完善工作制度，提升行政机关执法水平。

制度建设

    针对司法实践中“告官不见官”的突出问题，8月25日提交全国人大常委会二次审议的行政诉讼法修正案草案增加规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。

    全国人大法律委员会副主任委员李适时在作草案修改情况的汇报时表示：“应当总结近年来一些地方推动行政机关负责人出庭应诉这种好的做法，对行政机关负责人出庭应诉做出可行的规定。”

    在这方面，北京市也走在全国前列，并在不断探索完善制度的方法。

    在北京市高级人民法院在平谷召开的全面推进行政机关负责人出庭应诉现场会上，北京市有关部门要求进一步细化工作流程，明确行政机关负责人出庭应诉案件范围，确保行政机关负责人出庭应诉真正实现出庭、出声、出效果。

    北京高院行政庭庭长程琥介绍，北京市行政负责人出庭应诉案件主要集中在公安、工商、人力资源等多个领域，行政机关全部或部分委托行政机关工作人员作为代理人的约占审理案件总数的99%以上。

    为更好地推进行政首长出庭应诉，北京高院提出，要努力实现行政诉讼案件行政机关负责人、主管领导、相关人员出庭应诉全覆盖。对争议和影响较大、社会关注度高、案情复杂以及行政机关负责人出庭应诉有利于行政争议妥善化解的行政案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。

    不仅如此，北京高院透露，下一步将建立行政机关负责人出庭应诉通知制度，对于确需行政机关负责人出庭应诉的案件，法院行政庭将于开庭7日前向涉案行政机关发出行政机关负责人出庭应诉提示书和建议书。对行政机关负责人出庭应诉案件，一般要进行网络视频直播。行政机关负责人在法院发出《行政机关负责人出庭应诉建议书》后仍未出庭应诉的，相关法院及时通报同级政府法制部门。

    对于“民告官”来说，行政首长出庭应诉制能解决一些问题。但如何才能真正解决“民告官不见官”难题？

    杨建顺认为，这需要整顿行政诉讼的环境，但不一定在行政诉讼法里面，而是要形成一个法治国家、法治政府、法治社会一体化的建设。

    至于“民告官”应该有什么样的常态？赵大光认为，随着法治建设的推进，应该让“敬畏法律成为习惯、尊重人民成为自觉、平等理念成为行动，使当被告不再是见不得人的事”。