“三省六部制”从制度上避免腐败

民主决策

避免腐败，从制度设计上要合理地分散权力，为分散宰相权而设立的“三省六部制”是隋文帝确立的，但是将它运作好，真正发挥应有作用和效率则是唐太宗的贡献。

“三省六部制”简单地说，就是朝廷下面设立三个省，分别是尚书省、中书省和门下省。尚书省负责国家行政，中书省负责制定国家最高政令和政策，门下省负责审议修订国家政令和政策，这三个省的级别相当，构成朝廷的中枢，在负责国家行政的尚书省下面，设立吏、户、礼、兵、刑、工六个部，这两者合称为“三省六部制”。

这套制度在唐朝的政治运作中最大的特色归结为一句话，追求体制内最大限度的民主，让决策、审议和行政权各自独立，政令与施政相分离，使得权力分配均衡合理且在有效监督下运行，做到理性决策，而且切实可行。

以德治国的国家中枢权力机构最重要的是决策民主，在决策层面不是由哪一个部门单独负责，而是由三个省共同进行，三省长官共同组成朝廷决策班子。

国家政策一经发布，会对社会造成很大影响，等到具体实行以后才发现决策失误不得不更改甚至撤销，就造成了朝令夕改的现象，冲击国家的权威。因此，一项政策出台之前非常有必要进行严格的审议，特别是让没有具体利益瓜葛的人或者部门来审议。

有鉴于此，隋唐两代设立门下省专门负责审议中书省草拟的诏令，门下省高级官员从不同的角度提出自己的意见。这可能出现两种结果：一是退回中书省修改，重新起草诏令；二是完全否决，这就是门下省拥有的“封驳”权。经过反复审议修改之后形成的正式诏令，交由尚书省负责实施。

有效监督

把朝廷的决策分成三个部分，分别由尚书、中书和门下三省来承担，这三省又相互制衡，从而达到有效的监督。在中央集权体制内，这个顶层设计颇具新意，它通过合理分散权力来加强民主决策，并对权力运作形成监督和制约。

这种制度设计有两重目的，第一是避免重蹈前代王朝将权力集中于一人的覆辙，第二是注重决策的科学性和可行性，力求最大限度地避免国家的政策性失误。

《贞观政要·政体》记载：贞观元年，太宗谓黄门侍郎王珪曰：“中书所出诏敕，颇有意见不同，或兼错失而相正以否，元置中书、门下，本拟相防过误，人之意见，每或不同，有所是非，本为公事，或有护己之短，忌闻其失，有是有非，衔以为怨，或有苟避私隙，相惜颜面，知非政事，遂即施行，难违一官之小情，顿为万人之大弊，此实亡国之政。”

意思是说，贞观元年，唐太宗对门下省长官王珪说道，中书省制定的诏敕，颇有不同意见，或有错误，所以需要相互纠正，本来设置中书和门下省就是为了相互防止过错，每个人的意见有所不同，是非不一，这都是为了公事。可是，有人为了护己之短，忌讳听到批评，有不同意见，便怀恨在心，或者为了避免发生嫌隙，相互顾全脸面，明知政策有错，也照样付诸实行，为了官员一己之私，却成为万民的弊政，这真是亡国之政。

唐太宗提醒官员说，你们特别需要注意提防，隋朝内外官员都顺旨施政，结果导致祸乱。很多人都不能深思到这层道理，在当时人人都以为不会惹祸上身，所以当面顺从，背后议论，全然不当回事。后来天下大乱，国家和个人一起沉沦，即使有脱身之人，即使没有遭受刑戮，也是备尝艰辛，而且，逃不掉被舆论所谴责。所以你们一定要大公无私，秉持正直，有事请相互切磋，不要上下沿袭雷同。

相同意思的话，在唐朝历史记载中留下很多记载，仅在《贞观政要·政体》这一短篇里就有两段。贞观元年，唐太宗刚刚即位就提出上述告诫，特别是指出了设置中书省和门下省的制度用意在于相互监督纠正，防止上下欺蒙，可见唐太宗对此十分用心。

权力分配均衡

“三省六部制”是隋朝建立的，其目的在于分散宰相的权力以强化君权。唐朝继承这一制度，看到的却是分散决策权力的好处，这样做可以尽量扩大制度内的民主，让不同部门相互监督，从制度上确保国家决策的民主与科学，避免政策失误和朝令夕改，通过正确的决策和保持政策的连续性。

“三省六部制”的第二大优点在于改变以往的个人施政，成为集体施政。自从秦始皇建立中央集权的专制体制以来，国家行政制度的顶端是统领百官的宰相，由他对国家行政负总责，亦即各个政府部门都接受宰相的领导，而宰相个人向皇帝负责。

如果对此权力结构用简单的图来表示的话，国家权力金字塔的顶端是宰相，皇帝就像是金字塔上的避雷针，皇帝和宰相几乎是个人对个人的关系。汉武帝设立内朝，通过身边的秘书机构直接向朝廷各个部门发号施令，要求政府部门同时向皇帝和宰相汇报，这就侵夺了相当部分的宰相权力。

隋唐的“三省六部制”便在制度上规定皇帝才是金字塔的顶端，对宰相重新定位。第一点，宰相由行政和决策部门的首长共同组成，成为制度性规定的集体班子，宰相班子是职务性、制度性规定的，不再是皇帝对某个人的提拔任免。第二点，宰相不再是个人，而是一个集体领导班子，由此构成宰相共同辅佐皇帝治理国家的政治结构。

（作者系复旦大学历史系教授）