“并轨”之困

    呼吁多年的养老金并轨终于有了时间上的“突破”，但是具体怎样执行，有何保障措施均未涉及。养老金由多轨变为单轨，究竟难在哪里？各种阻力来自何方？

　　早在2008年2月，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》就已经出台，在山西、上海、浙江、广东和重庆五省市先期开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进。

　　时至今日，从5年时间的试点效果来看，可谓是差强人意。各试点省市普遍没有明确改革后养老金水平是否变化的预测和承诺，只笼统地提到要建立职业年金，缺乏具体细节和弥补措施，最终致使改革试点“进展缓慢”。

　　2011年7月，人社部发言人尹成基曾表示：人社部正在起草专项的职业年金办法，作为事业单位养老保险改革试点的配套政策。但是，这一办法至今仍未面世。

　　今年7月1日，《事业单位人事管理条例》正式开始执行，其中规定：事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇——呼吁多年的养老金并轨终于有了突破，但是具体怎样执行，有何保障措施，条例里只字未提。

　　近日，记者就该条例执行的情况采访了一些在事业单位工作的北京市民，几乎所有被采访对象均表示：在过去的一周时间内，所在单位并无任何关于养老金问题的通知，也没有任何工资变动的消息。

　　几乎所有接受记者采访的专家学者均表示，养老金改革阻力重重，任重而道远。那么养老金由双轨变单轨，究竟难在哪里？

历史遗留问题？

　　当年国企改制，一纸文件就让那么多工人下岗。企业养老金改革，又是一纸文件就让所有企业职工自己掏钱养老。而改变养老金“双轨制”却成了“历史遗留问题”？

　　2012年3月10日，全国人大常委、民盟中央经济委员会主任郑功成曾对媒体表示：“双轨制”要改变很难一步到位。

　　7月9日，北京师范大学政府管理研究院副院长连宏萍在接受民主与法制社记者采访时表示，养老金双轨制是一个历史遗留问题。

　　“这是20世纪90年代渐进式改革基调之下不可避免形成的。”连宏萍介绍说，1997年改革中，对企业员工实行了统账结合，这是对企业职工养老金制度第一次根本性的改革。而在1997之后，各类改革只针对企业职工，事业单位人员的养老金制度并没有太多改革，仍然由财政托底，与其职称、年限等相挂钩。

　　“可以说确实是在改革，但改革只基于框架之内，局限于企业职工这一个主体进行改革的。而另外主体是停滞不前的，两者之间的不平衡性越来越大。”连宏萍说。

　　中共山东省委党校科学社会主义教研部教授王秋波认为，由于并轨的体制性障碍，难以一碗水端平。“从前几年试点省份的改革看，公务员养老体制不并轨，事业单位并轨；大部分省市不并轨，几个省市并轨。这使得试点改革不仅面临着利益壁垒，也面临着公正性的质疑。”

　　王秋波说，从单位性质上看，许多事业单位直接承担着国家授予或委托的公共职能，有的还直接承担社会管理职能、社会服务职能，还有的承担文化传承与创新职能，性质上、职能上与许多国家机关及其工作人员并无二致。如果真要改革，只将事业单位养老保险向企业去靠拢，而不同步改革政府机关及公务员，难以做到公平公正。

　　针对“双轨制是历史遗留问题”这一观点，独立学者刘植荣颇为反对。他认为：当年国企改制，一纸文件就让那么多工人下岗。企业养老金改革，又是一纸文件就让所有企业职工自己掏钱养老。而改变养老金“双轨制”却成了“历史遗留问题”，这种观点并不符合逻辑，更是缺乏事实依据。

　　在连宏萍看来，想实现并轨，现在看来是有相对合理性的。“制度改革要站在现实基础上进行改革，而现实具有一定的历史依赖性，因此就会面对各种各样的阻力，像筹资机制、待遇调整机制，这都是需要改革的问题。”

“双轨制”保护了谁

　　“这种由权力设计出来的养老金‘双轨制’，保护了权力设计者自身的利益。”王秋波则提出了自己的疑惑。

　　2012年12月17日，中国社会科学院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》显示，2011年城镇职工养老金收不抵支省份达14个，收支缺口达767亿元。

　　2013年由中国社会科学院发布的《中国养老金发展报告2013》显示：2012年城镇职工基本养老保险个人账户缺口为5602亿，比2011年扩大约240亿。

　　有专家指出，我国养老基金管理制度较为滞后。根据相关法律法规规定，劳动和社会保障部社会保险事业管理中心负责全国基金管理工作，这部分资金只按一年期银行利率来计息，没有合理的投资渠道和方式，增值效益偏低。特别是CPI一直在高位运行，在真实利率持续为负的背景下，实际上已造成养老储蓄基金的贬值。

　　前劳动和社会保障部副部长刘永富曾表示：“如果给企退人员增加一块钱，就得5个亿；如果每人增加100元，就得500亿。”

　　对此，连宏萍认为，养老金肯定会存在缺口，但数额到底有多大就很难去估测了。她说：“国家有专门的机构进行核算，社会调查机构就很难获取相关的数据。但是社会机构也都有相关的研究和推算。”

　　她分析说，一些社会机构所说的资金缺口大致来自两个方面：“一个是养老金并轨带来的资金缺口；另一个是1997年以来实行的企业员工‘新人新办法，老人老办法’，1997年改革后实行的统账结合，其中建立的个人账户就是养老金缺口的渊源。”

　　据了解，我国养老保险实行现收现付制，即以同一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金的保险财务模式。它根据每年养老金的实际需要，从工资中提取相应比例的养老金，本期征收，本期使用，不为以后使用提供储备。

　　人力资源和社会保障部副部长胡晓义曾对养老金巨额资金缺口的质疑作出过回应，他表示：“对养老金未来的支付能力作出预判和预测，是对远期负责的表现，是有忧患意识的一种表现。”

　　王秋波则提出了自己的疑惑：“这种由权力设计出来的养老金‘双轨制’，保护了权力设计者自身的利益。”改革后，特别是事业单位人员将与企业职工一样缴纳养老保险费，统账结合，部分积累。“那么改革前所欠的那部分养老金如何解决？并轨后又面临多大的资金压力？这些问题都需要政策制定者仔细考量。”

“维稳”成为挡箭牌？

　　“一旦政策推行，并轨可能就会从新员工入手，老员工还会按照老办法，这样的话就会减小对既得利益者的冲击，缩小他们内部的矛盾。”

　　记者了解到，我国国家机关事业单位人员的养老保险与城镇职工养老保险在制度变革过程中先后经历了分离、合并、再分离的过程。

　　连宏萍介绍说，当前机关事业单位的养老金替代率（退休养老金占到退休前工资的比例）为80%到90%，企业退休人员的养老金替代率目前只占到40%到60%。公务员、事业单位人员的养老金由财政无限托底，与职称和现有工资挂钩。

　　连宏萍道出了一种可能性：“若将他们纳入现有的养老保险体系，一些事业单位人员就会担心养老金并轨之后是否会影响自己的养老金，而选择提前退休。”她认为，如何保障这部分人的既得利益不受削弱，不仅是解决养老金并轨问题的一个重要方面，更是一个关乎稳定社会的问题。

　　“要解决公平性问题，肯定要提高企业退休人员的养老金，因此现在有很多专家都认为‘提低削高’这种方式是可行的。削高的话必然就会剥夺事业单位的既得利益，会造成很大的矛盾以及引发事业单位人员的不满。”因此，在连宏萍看来，怎么样提低就是最大的问题。

　　中国社科院世界社保中心秘书长房连泉认为，养老金改革是一揽子的制度设计问题。从改革原则上讲，公平性和效率性的权衡，始终是制度设计需要解决的根本性问题。

　　房连泉曾在接受媒体采访时表示：“多轨制涉及的公平性，是目前最受关注的问题，成为影响各方面改革的阻力和难点。如果讲公平，我认为最重要的是制度公平。”

　　7月1日施行的《事业单位人事管理条例》，作为我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规，在社会保险、工资收入等方面的相关规定呈现出改革动向。

　　“可以说这一条例的施行是一个进步，至少从制度方面给并轨提供了一定的保障。条例出来后，各地也在积极制定具体实施措施，这就使他们有了一个可以参照的法规。”连宏萍说。

　　不过她也表示，在执行过程中，必然要遵循由易到难的路径，有很多阻力和问题需要解决。

　　她给记者举了一个例子：以事业单位为例，其分为两种情况。一种是全额财政保障的事业单位，并轨在这些单位中推行就会遭遇很大的阻力，单位人员可能不愿意加入社保，单位也可能不会出这笔钱；另一种在养老金方面是自收自支的单位，这类单位更容易实施并轨政策，在执行中可能会首先去推行一些改革的措施。

　　除了这一问题之外，连宏萍关注的另一个问题是新员工老员工的待遇会不会不一样。连宏萍介绍道：“一旦政策推行，并轨可能就会从新员工入手，老员工还会按照老办法，这样的话就会减小对既得利益者的冲击，缩小他们内部的矛盾。”