争议养老金“双轨制”

    中国的养老金制度本身需要动一次大手术。现有养老保险制度是碎片化的，不同群体适用不同的保障制度，公务员、事业单位和企业、农民区别对待，不仅违背了公平原则，也违背了保障原则。　

　　7月，酷暑。

　　54岁的辽宁籍主妇刘桂荣的心情就像夏日的太阳一样焦躁难耐。

　　刘桂荣的儿子张梓沛今年大学刚刚毕业，她正每天劝说儿子考公务员，理由是“有保障、铁饭碗”。而张梓沛却认为，他妈妈是个老保守，目前做生意才是王道。

　　刘桂荣给记者算了一笔账，“你不能光看拿到手的钱，还要看不过手的钱有多少。”

　　以养老金为例，对于一个普通的企业白领来说，一生需要缴纳10余万的养老保险，才能获取一份养老金保障。而相对于公务员来说，他们不仅不需要缴纳一分钱的养老保险，养老金却能比普通企业员工多出三倍。

　　“这就是隐形的差距，你们年轻人总是看到眼前的。”刘桂荣说。

　　的确，有着刘桂荣这样想法的家长在中国应该不占少数，这或许也就能够解释近几年公务员考试为何如此火热的原因。

　　因此，要求改革养老金“双轨制”的声音，在近几年的两会以及各种有关场合上此起彼伏。

“双轨制”差距惹争议

　　在企业养老金“九连涨”之后，邹鸿照的养老金也仅有2800多元，而广东省人事厅退休的公务员每月养老金8000多元。

　　全国人大代表汪春耘就是一位长期呼吁养老金制度改革众人士中的一位。自从2006年开始，汪春耘就每年都提出养老金“并轨”议案。

　　“企业退休与机关和事业单位退休，从目前来看，养老金的差距越来越大，今天这项比例已达1:3，养老金‘双轨制’这块妨碍社会公平的坚冰一定要打破，在改革中实现‘并轨’。”汪春耘在他的议案中写道。

　　而在今年的两会中，汪春耘并不是一个人在战斗，同为全国人大代表的宗庆后也明确指出，“养老金‘双轨制’所造成的社会不公以及对社会就业平衡和人才合理流动的严重影响正逐渐显现。”

　　“现在国家公务员，包括事业单位员工，是不交五金的，养老保险是财政在支持的，而他们退休之后,退休金却比企业员工拿得更高。”宗庆后说。

　　宗庆后在他的议案中举了这样一个例子，72岁的邹鸿照退休前是华南无线电厂的高级工程师，1999年退休后，有34年工龄的他与同在本厂退休的妻子养老金加在一起才1200元，为了生存，邹鸿照老人不得不四处打工，一直干到2010年。

　　而在企业养老金“九连涨”之后，邹鸿照的养老金也仅有2800多元，而广东省人事厅退休的公务员每月养老金8000多元。

　　“目前公务员、事业单位职工，平均每月退休金为4000元－5000元，达到其退休前个人工资的80%，而企业退休人员退休金平均每月仅1400元，而这个差距还在扩大。”宗庆后说。

改革十分缓慢

　　“纵观世界，各国法定养老保险制度都是基于促进公平而非放大不公而设计的，不可能出现不同群体相差几倍的现象。”

　　“其实，造成这样的差距是有一定的历史原因的。”中国人民大学教授、中国社会保障研究中心主任郑功成告诉记者。 

　　据郑功成介绍，在过去计划经济时期，我国机关、企业、事业单位的工资制度在很长一段时间是统一的，都按照工龄长短和在职时的工资高低为主要计算标准。　

　　直到1993年我国引入了养老保险制度，为了顾及1993年以前已退休和已参加工作的职工利益，当时明确表示改革要遵循“老人老办法、新人新办法、中人补齐”的原则，不区分机关、事业和企业工作人员。

　　但由于改革遇到了较大的阻力，因此到1995年，最终机关和事业单位养老金没能纳入社保体系。

　　如此一来，在企业员工中建立了城镇职工基本养老保险制度，形成企业、个人、国家三者分担的缴费模式。

　　而机关、事业单位人员，仍保留着个人无须缴费、财政拨付退休金的旧模式。

　　以上海为例，事业单位人员的养老金结构包括基本养老金和各项补贴福利，基本养老金是以退休前最后一个月的工资为基数，然后根据工龄乘以一个系数，如35年以上工龄的以90%计算，15-20年工龄的以70%计算。

　　另一方面，企业退休职工则按照改革后的新办法，养老金替代率都只有30%左右。

　　“换句话说，即便退休前，一个在企业工作和一个在机关工作的人收入完全一样，退休后收入也将相差3倍，何况大部分人退休前并没有达到公务员的收入水平。” 郑功成说。

　　“然而，近些年来，养老金制度的改革一直都是针对企业员工，公务员部分的改革基本停滞不前，也就变相导致了目前这样的不合理情况出现。纵观世界，各国法定养老保险制度都是基于促进公平而非放大不公而设计的，不可能出现不同群体相差几倍的现象。”郑功成说。

　　而在汪春耘看来，养老金“双轨制”如果迟迟不能解决，是威胁社会稳定的。“仅因为用工性质不同，结果贡献相同而收入悬殊，复杂劳动与简单劳动者收入倒挂。其实质不是按劳分配，而是按部门分配，按等级分配。这只会加剧社会矛盾。”

　　另一方面，养老金“双轨制”，还变相造成诸多社会资源浪费。

　　就像刘桂荣等人一样，正是由于养老金“双轨制”的存在，使得大量精英对机关事业单位趋之若鹜。

　　不仅导致机关事业单位难以裁减冗员，加重负担，而且阻碍和抑制大量有才能和创造性的人才投身于企业、服务业，以及能直接创造财富的其他行业中。

方案多成空中楼阁

　　国家在机关事业单位内部的养老金制度改革也一直在进行，但是效果也不甚理想。

　　为了弥合养老金“双轨制”造成的影响、缩短企业和事业单位的养老金差距，中央先后出台了一系列政策。

　　2013年，国家人社部就曾明确要求各地大幅提升企业人员基本养老金，每年的调整幅度达到10%，同时，注重向具有高级职称的企业退休人员倾斜，使他们的待遇水平在普遍调整的基础上又有所增加。

　　可是，这样的调整幅度，在郑功成看来，并不能合理地解决养老金“双轨制”中诸多的不公平问题。

　　“一是筹资环节，企业职工要缴纳养老保险费，而机关事业单位不需缴费，这是个人义务方面的不公平；二是基金财务管理环节，职工基本养老保险采取统账结合模式，机关事业单位采取现收现付模式，前者受缴费多寡与基金收益的影响，后者可以旱涝保收；三是待遇发放环节，职工基本养老金待遇随物价上涨等因素而调整，而机关事业单位退休待遇却与在岗者工资增长直接挂钩，前者符合养老保险制度保障退休人员基本生活的初衷，后者显然增加了退休者直接分享国家发展成果的福利份额。”郑功成说。

　　相反，郑功成认为，这样的调整幅度反而会使得两个制度下人群的养老保险权益日益失衡，待遇水平差距日益扩大。

　　另外一方面，国家在机关事业单位内部的养老金制度改革也一直在进行，但是效果也不甚理想。

　　2008年初，国务院就曾出台了《事业单位养老保险制度改革方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省（市）进行试点。

　　该方案明确提出，对事业单位进行分类，有行政职能的纳入公务员的劳动保障体系，具有经营性质的事业单位，将参照企业职工保障制度进行改革。

　　而对占绝大多数的从事公益服务的事业单位及其工作人员，最终将实行与目前企业职工一致的养老保险制度。

　　这样的动作可以看作是在养老金制度中的“特权”层面内部进行的改革，但4年过去了，进展却十分缓慢。

需要动大手术

　　当事业单位员工得知要被改革养老保险序列时，员工反应相当激烈，纷纷打报告要求回到原来的公务员系统单位工作，也使得改革计划不了了之。

　　以广东省为例，2008年底，广东起草了《广东省事业单位分类改革实施意见(征求意见稿)》，拟为其后的养老制度改革铺路。

　　然而，此方案刚一提交各事业单位内部征求意见，就直接遭到了各种阻力。

　　“首先是分类的问题，由于所有事业单位都与政府行政机关有着密切的关系，为平衡和照顾各方利益，要进行公平有效的划分争议极大。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯解释说。

　　按照设想，广东拟将全省所有事业单位分为三类：行政类事业单位、经营服务类事业单位及公益类事业单位，其中公益类事业单位是重点的改革对象。

　　可是，在改革的过程中，却出现了诸多问题。

　　据汪玉凯介绍，当事业单位员工得知要被改革养老保险序列时，员工反应相当激烈，纷纷打报告要求回到原来的公务员系统单位工作，也使得改革计划不了了之。

　　而另一方面，在改革方案执行者眼中，财政支付同样也是难题。

　　庞大的公益类事业单位人群一下子进入社保，财政必须按其工龄为其补缴工资额28%的养老保险费，这显然压力巨大。

　　“据我所知，其他地方并没有比广东好，基本都在种种压力下，没有实际性进展，个别省市即使有一些动静，也只是用来应付‘上面’的。”汪玉凯说。

　　在汪玉凯看来，事业单位养老保险改革在养老金“双轨制”改革的进程中仅仅是“隔靴搔痒”，并未起到实质性的作用。

　　“公务员与事业单位养老保障制度改革就应该捆绑在一起，否则难以推进。”汪玉凯说，“机关事业单位自新中国成立以来就是一个整体，其工作人员都是依靠国家财政供养的国家雇员，现在要将其分割开来，让事业单位向企业看齐，公务员继续不动，这种取向不仅不能真正化解当前‘双轨制’下的矛盾，还会增加事业单位工作人员与公务员新的利益冲突。”

　　正因如此，汪玉凯告诉记者，“中国的养老金制度本身就需要动大手术，现有养老保险制度是碎片化的，按身份划分的，不同群体适用不同的保障制度，公务员、事业单位和企业、农民区别对待，这不仅违背了公平原则，也违背了保障原则。”