“地下世界”的法治化期待

随着日前国务院办公厅印发了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（以下简称《指导意见》），关于地下管线管理立法的呼声也再起波澜。

如同城市“血管”和“神经”的地下管线，在事故频发的形势下，暴露出缺乏制度化管理与责任追查机制的弊端。

2013年11月22日，山东省青岛市黄岛经济技术开发区内的中石化东黄输油管道发生重大泄漏、爆炸事故，造成62人遇难，136人受伤，直接经济损失7.5亿元。

对于此次事故，北京城市系统工程研究中心一位不愿透露姓名的研究人员分析，之所以造成极为严重的后果，不仅与处理输油管道泄漏时违规违章操作有关，也与地下管线的管理设计有关。

当油气管道发生爆燃，由于与之相邻的排水管线系统距离过近，由一个子系统引发了相邻子系统的关联性反应，从而导致在大范围内连续发生爆炸，扩大了事故的范围和伤亡损失。

对地下管线管理相关法律法规比较关注的侯旭昇律师告诉记者，针对地下管线的管理与规范，不仅有法律法规，还有部门规章，并且各地方也陆续有地方性的政策或法规出台，不可谓不多，但其中还是以管线的权属部门所处的行业或以管线的种类为划分的条块管理居多，缺乏地下空间管理、地下管线综合管理等方面法律法规，这对地下管线综合管理水平的进一步提升构成一定的制约。

所以，此次国务院办公厅印发的《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，在一定程度上引起了各方面的关注，很多地下管线的弊病与问题被逐一挖掘出来，其中，也包括没有地下管线综合管理的法律法规。

“我国缺乏城市地下空间管理、地下管线管理等综合性法律法规，该领域的综合性标准体系尚不完善，国家相关部门开展地下管线综合管理工作缺少法律法规和政策依据，地方制定相关地方法规和规章，开展相关工作，缺少综合性上位法的依据。”中国人民大学公共管理学院教授叶裕民在解读《指导意见》时表示，“当务之急，应尽快研究出台地下空间管理、地下管线综合管理等方面的法规，健全相关配套规章制度，建立完善地下管线综合标准体系。”

阻力重重

早在2005年前后，原国务院副总理曾培炎就曾经两次批示，要求彼时的建设部牵头对城市地下管线统一规划和地下管线档案信息共享问题进行调研，抓紧制定《城市地下管线管理条例》和组织进行地下管线普查探测。

2011年初，6位国务院参事也专门向前国务院总理温家宝汇报城市地下管线管理问题，温家宝批示：要采取有效措施加强城市地下管线管理。可是直到其任期结束，相关的工作也没有取得实质性的结果。

“地下管线对我们来说就像一颗炸弹，不仅是在地下，也埋在我们心里，一旦出事就是不得了的事情。”一位不愿透露姓名的市政工作人员对记者表示，多年来，谁铺设谁管理的物权管辖，让地下管线运营各自为政，市政管理部门是有苦难言，而且提心吊胆。

记者就曾亲眼见到，在北京市朝阳区东部的某条小路，一个月内先后被三次“开膛破肚”，处理不同部门管线问题。

中国城市规划协会地下管线专业委员会副秘书长刘会忠告诉记者，之所以城市的“生命线”经常“生病”，很大一部分原因是因为地下管线涉及的单位众多，管理起来十分困难。

一个城市的地下管线，要包括供水、排水、电力、热力、燃气、电信、工业和其他等八大基础管线建设，还有对外保密的军事管线，以及部分石油天然气管道。

市政部门无权问责石油产业的管线设计，更无法涉及军事管线的管理，而且就是在市政部门内部，水力、电力、热力等多部门也欠缺相互间协作铺设地下管线的有效沟通机制，时常出现一个部门在修理、铺设自己主管的管线时，破坏或者损坏其周边的管线。

为此，刘会忠建议，通过国家层面的立法形式，建立上位法体系，对管线管理和施工进行统筹安排进行法制化规范。通过法律形式，保障地下管线分布管理的有序性，以及必要的信息共享，以保证各单位在施工建设的过程中不会造成其他管线不必要的损伤。

刘会忠还建议法律要明确建立权责制度和惩罚性措施，对破坏地下管线的行为、对因工作过失造成他人破坏地下管线的行为都要追究相应的责任，加大对城市“生命线”的保护力度。

在2007年，原建设部牵头的《地下管线管理条例》草案就已拟就，但草案上报后就没了下文。作为该领域的权威学者，刘会忠比任何人都明白，这一个看似简简单单的地下管线管理法规之所以难产的症结所在。

一部条例、法规要涉及发展改革委员会、财政部门、工信部门、住建部门、国防部门、国资委、广电部门、能源部门等部委，此外，还涉及通信、网络和石化等央企巨头。“如果没有中央批示和推动，统筹他们的利益无异于天方夜谭。”刘会忠说。

师夷长技

实际上，一些经济发达国家，在地下管线管理领域运用实施了严格而完备的法律法规体系，有效监管了各种市场主体的相关行为，将地下管线的法治管理纳为一种普遍的政府管制手段。

谈到国外立法方面的先进经验，刘会忠告诉记者，中国城市规划协会地下管线专业委员会曾经专门聘请过专业的翻译人员对国外管线管理状况、法律法规进行过翻译和总结，形成了具有很强参考价值的国外资料汇总。

北京城市系统工程研究中心研究人员朱伟和尚秋谨在《国外的城市地下管线管理》中提出，“在自由主义传统盛行、极力反对政府干预的美国，地下管线管理法治化的特征更为突出。”

从1968年颁布的第一部与管道安全有关的立法《天然气管道安全法》到2002年《管道安全改进法案》和2006年《管道检验、保护、强制执行和安全法案》，再到2011年《管道运输安全改进法》，美国建立了多层次、严密细致的油气管道法律法规体系，规范了联邦政府、州政府和管道运营商在管道安全管理中的权利与义务关系。

经记者查实，《美国联邦管理条例》的第49章是专门针对整个运输行业制定的，管线管理属于这个章节里的危险材料运输。

除了联邦政府，美国每个州都有独立的立法权，因此各州对地下管线管理的规范不尽相同。虽然没有硬性要求，但是许多对地下管线管理的法律法规基本以公共土地联盟作出的行业“最佳实践”为准则。当然也有些州的法案对最佳做法的应用很少，主要因为这些州对地下管线管理法规的变动很小。

尚秋谨最近在研究法国地下管线方面的先进经验。他告诉记者，仅在油气及化工类管道的管理方面就涉及多个法令及多个政府管理机构。“法国于2006年前后就开始酝酿推进统一立法工作，不断化解各类法律法规条文分散以及相互之间存在一定程度的冲突问题，实现法律法规之间的协调统一。”

在2006年、2010年专门针对油气及化工类管道的监管审批问题进行统一立法后，2012年5月法国又颁布了《燃气、碳氢化工类公共事业管道的申报、审批及安全法令》，对油气及化工类管道的申报、审批及其他安全监管事项又作了进一步明确和规范。

新法令运用通用性条文，对管道的设计、建设、施工、运行、监管、维修抢险以及暂时或永久停止使用等各种行为所涉及的安全管理、环境保护等进行了明确规范。

同时，为配合立法统一的进程，法国还积极推进有关机构的整合力度，增强不同机构之间的协调关系，以实施更有效的政府监管活动。当前，油气及化工类管道的安全管理事务主要归口法国生态能源及可持续发展部下设的“环境与可持续发展总理事会”。

英国、德国、日本在地下管线管理方面也有着较为完备的法制体系。如日本在地下管线管理方面的相关法律法规就有10余部，包括《建筑基准法》《下水道法》《共同沟特别措施法》《大深度地下公共使用特别措施法》等。

法律法规，不仅是规范权力、责任和义务的最有力规范，同时也是保护地下管线不受外力破坏、可持续建设法治的必要基石。

实际上，在国内，某些地区已经意识到立法解决地下管线的重要性。2009年和2013年，分别有深圳政协委员和人大代表提交提案和建议，希望尽快出台地下管线管理规定。

而许多地方，如江苏徐州、安徽合肥等地也已经出台了相关办法，湖南长沙市人大常委会也在今年年初的报告中提及，将开展城市地下管线建设管理的立法调研工作。