迷失的“地下世界”

　 城市地下管线乱象多、易出问题,对全国城市居民来说并不是新鲜事，而近年来频发的与地下管道相关的事故，更让这个看不见的“地下世界”备受诟病。许多地方政府已经意识到这一顽疾，也纷纷出台地方规定予以解决，但困难重重。

　　此次国务院出台指导意见，既是表达了解决这一顽疾的决心，也是开出了一剂初步“药方”。

这一举措，在备受赞誉的同时，也引起一些讨论——城市地下管线的治理，长期以来缺的不是治标的“药方”，而是治本的“良药”。不少学者借鉴港台地区和国外经验，提到了立法。这或许是根除“顽疾”的关键。

地下管线是城市的“生命线”，近几年接连不断的地下管道事故频频拷问着城市的良心，治理城市地下管道任重而道远。

近日，国务院出台指导意见，企图统一梳理全国层面混乱的城市“里子”问题。

《越狱》男主角迈克，借以庞大的地下管沟系统得以逃生，而在中国，管理混乱、利益格局复杂的地下管网，却成为城市的梦魇。

从2010年南京原塑料四厂丙烯输气管道爆炸、长春连续发生4起天然气爆炸，到“2012年4月1日，一名在北京街头行走，突然落入一个热力管道渗漏形成的热水坑身亡的女子”“7·21北京特大暴雨”，再到“去年底山东东黄输油管道泄漏导致爆炸事故”……每一件事故都让人触目惊心。

在接连不断的事故中，错综复杂的地下管线，如迷宫般让城市失控，也让生活其间的市民付出生命的代价。

对此，国务院办公厅于6月14日印发了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，针对上述问题，开出药方，以部署加强城市地下管线建设管理，保障城市安全运行，提高城市综合承载力和城镇化发展质量。

《指导意见》要求，2015年底前，完成城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划。力争用5年时间，完成城市地下老旧管网改造，避免重大事故发生；用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系。

而在此之前，全国各地没有一张完整的地下管网全景图，更谈不上地下管网的管理。

看不见的“地下世界”

有分析称，对一个城市而言，在人们更多注重地上的现代化辉煌时，却往往会忽略地下建设，而这些被遮盖住的，却是这个城市的尊严。

每年夏季，暴风雨席卷之下，“水淹城市”几成另类景观。今年也不例外，南昌、深圳、广州等多个城市在遭遇暴雨后内涝，之后网友纷纷调侃：“欢迎到××来看海。”

一次次的“水漫金山”，让一个城市地面上的一切光鲜，都瞬间瓦解。城市的地下到底什么情况？生活在地面之上的人们对此一无所知。

“检验一座城市是不是现代化，一场大雨足矣；高楼大厦看得见，下水道看不见，你要等一场大雨才能看出真面目。”台湾作家龙应台的这段话让人唏嘘。

据有关部门的调研显示，目前全国约有70%的城市地下管线没有系统的基础性城建档案资料，地下管线分布不清的状况普遍存在，对原有的地下管线没有及时普查、建档，对新增地下管线未能及时建档入库，甚至不按规定进行地下管线竣工测量。

全国绝大多数城市地下管线没有一个全面的管线综合图或数据库，导致地下管线定位不清。在地下管线工程施工中挖断损坏管线事故时有发生，从而造成城市停水、停电、停气和通信中断。

据住建部介绍，城市地下管线种类繁多，包括供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等8大类20余种管线；而管理体制和权属复杂，涉及中央和地方两个层面30多个职能和权属部门；按照生命周期，可以划分为投资、规划、建设、运行维护、应急防灾等5个管理阶段。

对此，国务院参事室特约研究员姚景源表示：“各个管理部门林立，一个地下管网现在20多个部门在管，有水、有电、有燃气，各自为政，互不关联，不仅造成重复浪费，重复建设，而且还管理无序，显然违反了科学规律。”

为此，新规定要求，加强城市地下管线的规划统筹，严格实施城市地下管线规划管理，各城市要依据城市总体规划组织编制地下管线综合规划。

而中国人民大学城市规划与管理系副主任杨宏山则认为，统筹规划将大大提高目前的管理效率，“一开始就进行一些规划，遇到问题的话也不至于要开膛破腹。”

正因为如此，《指导意见》明确要求“组织编制地下管线综合规划”，以使其回归“作为保障城市运行的重要基础设施和‘生命线’”的本质。

破局的障碍

种类繁多、管理部门庞杂，是导致地下管线频频爆出问题的原因之一，错综复杂的地下管线时刻在拷问着城市的良心。

住建部城市建设司负责人说：“由于历史和管理体制等方面的原因，地下管线基本上是由各建设单位各自为政、条块分割、多头敷设、多头管理，导致各种管线重叠交错、杂乱无章，管线安全问题日益增多。”

国务院参事室特约研究员王静霞则表示：“虽然各种地下管线专业规划编制相对完善，但缺少城市地下管线综合规划对各类管线进行综合安排、统筹规划，往往造成各种工程管线在规划设计中存在矛盾，导致管线重叠交错和相互打架现象严重。”

而综合管理信息系统不健全是造成这一现象的“元凶”。

城市地下管线信息是城市地下空间规划、城市建设、城市管理、城市应急和地下管线运行维护管理的基础。但是，同样由于历史原因，各城市地下管线档案资料普遍存在不完整、不准确的现象。

截至目前，全国仍有一半以上城市没有开展地下管线普查，各权属单位管理各自所有的管线信息，没有实现共享。

为此，新规要求，2015年底前，开展城市地下管线普查，建立和完善综合管理信息系统。

北京清控人居环境研究院副院长兼总工程师赵东泉表示，这有利于解决城市地下管线材料不全、不准的问题，为城市规划、建设和管理，以及地下管线安全运行提供有力支撑。

“做好城市地下管网普查工作，建立信息齐全的综合地下管线数据库非常重要。”住建部一位工作人员同样这样表示。

此外，在我国的城市建设中长期存在着“重建设、轻养护”的问题，地下管线埋设竣工之后，检漏和防腐检测工作还没有引起足够的重视。

据悉，目前在我国从事地下管线普查、检漏及防腐检测等的单位和人员数量有限，水平参差不齐，基础理论知识缺乏，多数从业人员未接受专业的培训及教育，使最终的检测成果质量差异较大。

王润梅是山西省太原市一名水道工，她的日常工作正是地下管网的清掏和疏通。王润梅无奈地说，很多管道外面虽然看着粗，但是里面已经是越来越细了，而管子里有些时候是他们解决不了的。“真的可无奈了，作为市政专业人员，但是我无能为力，我尽我最大能力，我也没办法让水赶快放了，只能慢慢地流。”王润梅所说的情况在各地都存在，重建设轻维护已成常态。

如何改变这一状况？安全监管总局二司有关负责人表示，行业主管部门和管线单位，要建立日常巡护和隐患排查制度，配备专门人员，定期进行检测维修，发现隐患及时处理。特别是对危险化学品输送管线，要按照相关法律法规和标准规范严格管理，从而解决管网改造问题。

　不过，赵东泉却认为，真正想要用5年时间完成改造目标，难度太大了，“咱们现在特别是很多大中型城市都已经建成了，你不能再把整个城市挖开重埋。”

在赵东泉看来，最根本的破解途径是加大资金投入力度，从融资渠道方面要有所改变，而这更需要未来围绕新规出台相关细则。

“建设的经费是可以通过大的项目来落实，而管网的经费因为种种原因，在运行过程中得不到很好的保障，这个其实是恶性循环。”赵东泉表示，“这样一来，管网的整个运行状况会很差，然后你又要有很多的钱再去做建设或改造，实际上我觉得以后政府要通过经济杠杆让养护这一块的费用得到一个有效保障。”

关键或在立法

在目前情况下除加大财政上的投入外，增强监管力度、制定技术标准和法律文件也是重中之重。

目前我国虽然出台了《城市地下管线工程档案管理办法》等管理规定，但这些条例只对地下管线的规划、设计、施工、档案管理等环节进行了规定，而涉及地下管线监管、探测、信息管理与共享应用等内容，尚找不到相关的法规内容来支撑。

而现存的一些相关规定因没能得到落实，在很大程度上成了摆设。以防止马路拉链为例,“不得随意开挖”属于明确的法律责任。1996年实施的《城市道路管理条例》第33条规定,新建、扩建、改建的城市道路交付使用后5年内、大修的城市道路竣工后3年内不得挖掘；因特殊情况需要挖掘的，须经县级以上城市人民政府批准。与此同时,地方上的配套措施更是举不胜举，然而往往是这边新政刚出,那边就传出某处地段被反复开挖。

而对地下排水管道来说，城市看海近年来愈演愈烈，一些城市新建和改造的网管，依然是遇雨则堵。

究其根本原因，有人认为主要在于政绩选项是重里子还是重面子的问题。正如全国工商联环境商会秘书长骆建华透露，在一个沿海地区经济发达城市调研时，“市长说，地下铺了管网，把几百亿埋在地下，老百姓也看不见，我怎么能干这个事儿呢？”

为解决这些问题，有学者认为需要从两方面入手：一方面，要真正改变时下的政绩考核办法,将地下管网改造工程作为绩效考核的重要内容，层层签订责任书；另一方面，应当实现严格的问责机制，对于未能完成改造任务和违反相关操作规范的人，应当从严执规给予处罚，让不作为和乱作为者付出代价。同时，在制度设计上，应从重视城市科学规划、改变以GDP为主导的政绩考核体系、拆迁和重建决策应充分听取公众意见等方面入手，特别要注重建立健全审批和监督机制及质量问责机制,以此倒逼各项制度的落实。

而要实现地下管线全面革新，或许关键及基础仍在于立法。

目前，尽管部分省市出台了专门的地下管线法规，但一方面出台这类法规的地方比较少，另一方面，已经出台的地方法规也参差不齐，权威性不够，落实打了折扣。因此，可以进一步完善相关法律法规，不仅要明确地下管线的规划、投资、监督等内容,也要理顺体制机制，明确法律责任。