中国地名法制化探究

尽管一直有声音呼唤出台国家地名法，但我国地名管理至今没有进入人大立法程序。

由于经济的飞速发展，地名使用出现了不少情况，若现行的管理地名的法规中没有相对应的内容，将会对地名的管理产生极大影响。

早在1996年6月，一位叫陈国圣的人就在《中国地名》中撰写了一篇名叫“呼吁《国家地名法》出台”的文章。但时至今日，我国尚未出台法律来保护地名，仅有1986年1月国务院发布的《地名管理条例》以及1996年6月民政部颁布的《地名管理条例实施细则》。

依靠法规管理地名

“我国长期依靠两部法规管理地名。”4月28日，北京市规划委员会的相关负责人张林（化名）告诉民主与法制社记者，“1979年至1986年，我国组织开展了第一次全国地名普查。"

1986年1月，国务院发布了《地名管理条例》（以下简称《条例》）。1996年，为了弥补1986年《地名管理条例》中部分条款过于原则笼统以及实施的实际困难状况，民政部颁布了《地名管理条例实施细则》（以下简称《细则》），明确界定了地名管理主体，拓宽了地名管理客体，深化了地名管理职能。

陈国圣在文章中曾提到，《条例》《细则》受当时事件、背景、历史的影响，存在权威性、强制性以及操作性问题的挑战，因此，地名的管理应该全面纳入法律化轨道，尽快出台《国家地名法》。

针对地名管理的法律化进程，张林说：“目前，我国地名仅由《条例》和《细则》来管理，其地位和法律还有差距，但立法是一个漫长的过程。国家有这两部法规管理地名，各个省特别是一些有立法权的城市，也可能有自己的管理办法或条例。”

当前，北京、天津、上海的地名主管部门设置在市规划委员会，主要因为这些城市一体化进程快，城市变动大，民政部门较难掌握最新的城市建设动态。

而其他各省、市的地名管理都在民政部门。张林告诉记者，北京市现行的是1983年颁布的《北京市地名管理办法》（以下简称《办法》），这个《办法》比国务院发布的《条例》更早，至今没有废止，后期各种不同的部门对其进行了技术性的规定来延续它，目前还在继续使用。

地名命名与更改程序

《条例》和《细则》中对地方命名、更名都有着十分严苛的规定。其中，《条例》第四条规定一般不以人名作地名，而现实生活中也有以人名作地名的地方，例如志丹县、雷锋乡、刘胡兰镇、子长县。“我国用人名作地名的只限于一些烈士。”张林说。

关于地名的命名以及更改程序，北京市丰台区民政局行政区划办公室工作人员陆某告诉记者，北京市民政局1995年公布了《关于加强行政区划管理工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》中提到，区、县之间部分行政区划界限的变更；乡（民族乡）、镇的设立、街道办事处（地区办事处）的撤销、更名和驻地迁移等必须送市民政局审核后，报市人民政府审批。

各区县应根据《北京城市建设总体规划》结合本地区实际情况，制订行政区划调整的分期规划和预测方案，逐年报送市民政局。区县民政部门是本级人民政府负责行政区划管理工作的主管部门，在承办行政区划调整时，应积极会同区县政府办公室、公安、人事、规划、土地、城建、地名等部门研究办理。

“一个城镇内不能有重名的地名，但是对于城镇的概念没有过多解释。北京也有重名的地方。”张林说，“这些地方重名的现象是历史导致的问题，更改地名是一个很复杂的问题，从尊重历史的角度来说，这些地名是不会轻易改的。”

国务院的《条例》中规定，可改可不改的地名一律不改。而一个地名，若没有出现过，在新时代涉及中华人民共和国行使主权的问题，这些就必须改，并且要不惜一切代价改。另外侮辱劳动人民的，就是说，对另一批人有歧视现象的，如殖民时代或沙文主义时代的产物，还有就是影响宗教的地名，这些都是属于必须改的。

地名的审批及使用

“地名从申请到审批需要严格的把关。”张林在接受本社记者采访时说，“地名是全社会共有的公共资源。”

张林表示，地名申请作为一种审批项目，有申请人，有审批者。对一条路命名时，要先交一定数量的材料，然后根据预案的名字在数据库里进行搜索。现在的数据库是2009年建成的。“目前，北京市大概有20万条地名，我们先查询库里有无此名，然后再琢磨用这个名是否符合周边情况。”张林说，“如果是比较重要的地名，可能还会请一些研究地名的专家，历史地理专家和民俗专家来研究，看看这个名字是否合适，也许他们会起些更好的名字，好的话我们就采纳。”

张林说，确定一个地名可以投入使用的时候，会到社会上公示，通过官网告诉大家我们准备命名由哪到哪为XX路，请大家多提意见。如果是特别有道理的，会听取群众的意见。如果没什么问题，就会形成正式的命名方案，由规划委员会发布命名通知。

张林在接受采访时还提到，民政部“十一五”期间地名公共服务工程的开展，倡导把地名作为一种公共服务来看，地名资源是全社会的，并不是谁申请就批，因为用也是全社会在用，从原来被动性的申请命名改为主动性的命名，主动性的服务，要先编制这个地区的地名规划。有一个前提就是要对这个地方有充分的地名研究，另外还要掌握它的建成时序。