政府“顾问”如何炼成的？

“特邀咨询”“顾问”“参政”很少出现在公众面前，担任这些职位的，多为退居二线的官员。这些职位的设置，目的是为了给主政者决策提供帮助。但在有的专家看来，这些职位除了智囊的作用，还有多占副职数的意图。

　　4月14日，山东省烟台市原副市长（现市政府特邀咨询）王国群涉嫌严重违纪违法接受调查。

　　此消息由山东省纪委监察厅网站发布后，立即引起外界关注。相比于相继落马的省部级高官而言，王国群让外界关注的是其“市政府特邀咨询”的职务。

　　民主与法制社记者统计全国32个省（市、自治区）发现，32个省级政府中共有9个设有“特邀咨询”“顾问”“参政”等职位。其中，有7个省政府和2个自治区政府，直辖市政府没有这一职位。山东、宁夏、河北三地是“省（区）政府特邀咨询”，湖北、云南、四川三省是“省政府资政”，浙江、江西、西藏三地是“省（区）政府顾问”。

　　这些政府的“顾问”们从何而来？是什么级别？手中拥有什么样的权力？未来的仕途又如何呢？

“退居二线”当顾问

　　在担任烟台市政府特邀咨询之前，王国群有长达10年的时间担任烟台市副市长。这一背景在其他特邀咨询中是一样的。

　　在统计的12名省级政府的特邀咨询（顾问、参政）中，担任特邀咨询（顾问、参政）之前，全部都担任过所在省区的副省长、副主席一职。

　　事实上，这一职务的来历已久。早在1988年，山东、陕西等省就设立了“政府特邀顾问”一职。

　　政府“顾问”们的背景也很相似，比如，1988年山东省首届政府特邀顾问6人，有至少4人曾担任过副省长。这种“惯例”延续至今。

　　这些政府“顾问”们的年龄，大多集中在60到64岁之间，能查到的12人中，60岁的3人，61岁的2人，63岁的5人，64岁的2人，平均年龄近62岁。

　　根据1982年《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》（下称《决定》）规定，担任中央、国家机关部长、副部长，省、市、自治区党委第一书记、书记、省政府省长、副省长，以及省、市、自治区纪律检查委员会和法院、检察院主要负责干部，正职一般不超过65岁，副职一般不超过60岁。

　　该《决定》一直被视为现有关于省部级领导干部退休年龄的政策来源。

　　如果按此《决定》，“顾问”们年龄似乎都已经超出退休年龄。

　　不过，该《决定》还有另一条关于“退居二线”的规定。《决定》指出，“退居二线”包括“当顾问和荣誉职务，不属于离休退休”。

　　党政部门的“顾问”制度，正是“退居二线”制度的产物。

　　在《决定》中，“老干部离休退休与退居二线”作为一个制度被提出。《决定》指出，“不同国家和社会各有自己的退休制度，这些制度不可避免地各有自己的特殊性。我们的老干部离休退休和退居二线的制度，当然也必须从我党我国的实际情况出发，从广大老干部的实际情况出发。”

　　因此，《决定》规定，“那些身体还好、又有比较丰富的领导经验和专业知识、但因年龄或名额限制不宜进入领导班子的老干部，可以安排担任负有一定职责的顾问，或从事某一方面的调查研究、参谋咨询的工作。”

　　不过，由于“顾问”们是由政府聘任的，不需像其他副省级官员一样由人大任命。因此，《南方周末》2013年的一篇报道援引一位原中组部领导的话称，“顾问”“资政”“特邀咨询”等职务“都是地方政府为规避职数限制而擅自设立的”。

智囊团、党组成员

　　“顾问”“特邀咨询”其实并不少见，但角色大不相同，有的起“智囊团”作用，但省政府“顾问”们大多数都是党组成员，有的甚至是党组副书记。

　　最高人民法院为例，早在1999年就建立了特邀咨询员制度，至今已经有15年的历史。

　　原最高人民法院院长肖扬曾表示：“建立特邀咨询员制度的根本目的就是要充分发挥法学理论家的优势，为我国的司法实践提供有力的理论支撑。”

　　河北省秦皇岛市也于2011年聘任首批27位市委特邀咨询研究员，主要职责是参与市委重大决策、重点工作和重要规划的决策咨询及调研论证工作，是市委的智囊团。为此，秦皇岛市委专门成立了市委特邀咨询研究员联络工作办公室。

　　在此经验基础上，2013年，秦皇岛市政府聘请了7名院士，作为市政府特邀咨询，希望“充分借助院士的知识财富和宝贵智慧，打造秦皇岛赶超发展的升级版”。

　　从担任方式来看，省政府特邀咨询也是“聘任”制的。与这些特邀咨询员不同的是，山东等9省份的政府特邀咨询员手中握有实权。

　　根据《山东省人民政府工作规则》，省政府特邀咨询和省长、副省长、省长助理、省政府秘书长一起组成省政府常务会议，而且可以受省长、副省长委托召集和主持省政府专题会议。

　　根据各省政府公开的信息，顾问、资政、特邀咨询几乎都有各自分管的领域。

　　比如，宁夏自治区政府特邀顾问郝林海的职责是“参与自治区政府重大项目和重点工作的推进，参与有关调查研究和决策咨询工作，完成主席交办的工作。负责葡萄酒及葡萄产业发展。”

　　河北省政府特邀咨询孙士彬的主要职责是负责文物、中医药方面工作，负责省计生协、省红十字会工作。分管省文物局、省中医药管理局。河北省另一位“特邀咨询”张和的主要职责是“负责南水北调、通信、邮政等方面的工作。分管省南水北调工程建设委员会办公室、省通信管理局、省邮政管理局、河北水务集团。”

　　有的“顾问”权力就分管一个领域的工作。比如，江西省政府顾问孙刚和熊盛文，前者负责教育工作，后者负责金融工作。云南省政府资政刘平职责是负责旅游工作。

　　有的“资政”权力则相对较少。比如，湖北省政府资政段轮一职责是“受省长委托，负责重大课题调研、重大项目衔接，联系重点企业”；四川省政府资政张作哈的职责是“受省长委托负责有关专项工作”。

　　从分析结果看，“顾问”“资政”“特邀咨询”的分管领域与其在职时分管领域趋同，但相对少了一些。如，浙江省政府顾问王建满，在担任浙江省副省长时负责“综合交通运输、工商行政管理、质量技术监督、旅游、经济合作交流等方面的工作”，担任顾问后主要负责“综合交通运输、住房和城乡建设、人民防空等方面工作。”

　　“顾问”们在省政府领导班子中的排名也不一样。大多数的“顾问”们排名一般都在副省长之后、省长助理和省秘书长之前。兼任了党组副书记的河北省两名特邀咨询孙士彬和张和排名则在副省长之前，同样任党组副书记的浙江省政府顾问王建满在8位副省长中排名第三。

“顾问”们的去向

　　这一类职务，没有明确任期。从现有情况看，时间可长可短，有的担任1年不到，有的则长达10年，一般情况都工作了三四年。

　　以山东省为例，林廷生担任3年山东省政府特邀咨询，于2010年离职。与他同批离职的还有特邀咨询张昭福、孙守璞二人。他们的后继者阎启俊从2010年受聘后也是担任该职务3年后被免职。

　　免职后，他们去了哪里？按照退休年龄规定，张昭福是山东省高密市人，曾担任过海军东海舰队航空兵政委，被授予海军少将军衔。退休后，于次年担任了为高密同乡联谊会理事会名誉会长。林廷生、孙守璞两人退休后，先后都到过山东能源集团调研和指导工作。

　　也有担任“特邀咨询”不久后离职转任其他部门的。贵州省原副省长禄智明、黄康生两人于2013年2月从副省长转任省政府特邀顾问，一年后分别担任省人大副主任和省政协副主席；陕西省原副省长郑小明于2013年任省政府“资政”，一年后也转任省政协副主席。

　　可以看出，转任其他职务的一般不会在特邀咨询一职上停留太久。

　　从年龄上看，特邀咨询相比其他副省长而言，的确略大。以山东省为例，8名副省长中，有6名为60后，还有两人是1957年生。而两名“特邀咨询”中张建国是1954年，郭兆信则是1951年。

　　临近退休年龄，为何要安排一个“顾问”类的职务？

　　一个说法是，当前党委和政府正在严格控制编制，减少副职人数。而根据目前官场规则，副省长卸任后要么去人大政协继续当副职，要么只能退休。

　　有人据此认为，这实际上变相增加领导职数。据南方周末报道，一位原中组部领导表示，因为“资政”等职务，以及省政府党组成员，都不占用政府副职领导职数。

　　国家行政学院公共管理教研部竹立家教授也认为，这“部分原因是受领导职数的限制”。

　　而根据中国人民大学政治学系教授任剑涛分析，这种现象出现的原因是，“官员上升到一定职位以后，没有更多的流动机会，只能拼命往上挤，或者一条道走到黑，努力争过独木桥，或者被淘汰。归根结底，是党政干部分流缺乏活性评价机制。”