美国拆迁法制之镜鉴

各个国家都有拆迁现象，而在先进法治国家，如德国、美国等，罕有暴力拆迁发生，至于因暴力拆迁引发的“自焚”与“他杀”，更是闻所未闻。

那么，这些国家是如何做到“和谐”拆迁的呢？对这些国家的拆迁法制做一番梳理与考察，或许能够找到某些对我们有益的经验和启示。在此仅讨论美国的征用补偿法制。

美国征用法制中最为引人注目的是其宪法第五修正案的规定：“……未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；未经公正补偿，不得将私有财产充作公用。”这一看似非常简单的条款实际上蕴含着极为丰富的内容。根据这一条款的规定，征用必须符合三个条件：必须是为了公共用途；必须给予公正补偿；必须经过正当法律程序。

公共用途

美国宪法第五修正案为政府的征用权划定了一个明确的界限，即政府必须是为了“公共用途”才可以征用私人财产。

美国最高法院曾多次宣布，在缺乏“公共用途”的情况下，即使给予了补偿，政府也不得将一个人的财产征为他人所有。这是为了防止政府扮演“罗宾汉”的角色，将财产从一部分人手里转移到另一部分人手里。

由于“公共用途”是决定政府征用行为是否具有合法性的关键，因此，对什么是“公共用途”的探讨往往是征用案件的核心问题。

在20世纪50年代以前，美国法院通常把“公共用途”解释为公众实际使用，例如建设高速公路、机场、公共图书馆等。这种意义上的“公共用途”的范围较为狭窄。在1954年和1984年的两个重要判例中，最高法院否决了“公共用途”的传统狭窄定义，把“公共用途”扩张解释为“公共目的”。

最高法院指出，立法者立法(征用)必须为了达成任何公共目的，即合乎宪法之要求。最高法院同时指出，究竟什么是“公共目的”，应该尊重立法机构的判断；除非对征地权的运用完全没有合理依据，否则法院不会代替立法机构作出判断。

2005年，最高法院再次重申了上述见解，并确认土地开发若能促进经济发展，如提供就业机会和增加税收，亦符合“公共用途”。

公正补偿

除了“公共用途”外，“公正补偿”是宪法第五修正案对政府征用权力的另一个重要限制。宪法规定政府可以因“公共用途”征用私人财产，但是必须给予“公正补偿”。

究竟什么是“公正补偿”？美国联邦最高法院认为，需要补偿的是因征用行为给财产所有人造成的损失，衡量损失的标准是财产被征用时的公平市场价值。

所谓“公平市场价值”，是自愿的买方愿意支付给自愿的卖方的价格。在确定该财产的价格时，应当考虑影响某一理性的买方愿意购买的与该财产有关的任何其他因素。

也就是说，市场价值并不单纯反映被征用财产的当前用途，它还反映该财产适宜投入使用的其他合法用途。如果该财产适于投入使用某一评价较高的用途，并且在近期能够合理地投入该用途，则评价较高的用途应当得到考虑。例如，市郊的一块耕地被征用来建造住宅，那么，补偿的基础就是郊区住宅的价值，而不是耕地的价值。

正当法律程序

美国宪法第五修正案规定的第三项征用原则是对征用程序的要求:征用必须经过“正当法律程序”。同时，第五修正案中的公正补偿要求，通过第十四修正案中的正当法律程序条款适用于各州。

事实上，在当代美国，在征用程序中直接适用“正当法律程序”原则的机会并不多。这是因为作为“混合法系”的美国，联邦和各州均制定了《行政程序法》，有关征用的相关法律也都有征用程序的详细规定。

当然，这些成文法中关于行政(征用)程序的规定必须符合正当法律程序的要求。这种情况下的正当法律程序被称为“实体性正当程序”，它是对立法机关的一种权力限制，并常常被法院用来作为违宪审查的根据，以防止出现侵害人民权益的“恶法”。

在没有成文法规定的特殊情况下，征用当局必须遵循“程序性正当程序”，也就是一般意义上的正当法律程序的要求。

在实践中，征用的主要程序如下:首先，政府必须先到法院提出征用申请(有些州要求政府在提出征用申请前应当先尝试与被征用方进行自愿交易)。

随后，在通知了所有与被征财产有利益关系的相关人之后，法院对征用申请进行审查。政府必须在法庭上证明为什么必须行使征用权。不同的州对这种审判是否需要陪审团有不同的规定。

如果要求陪审团审判，陪审团的职责仅限于决定公正的补偿数额；征用的必要性由法官裁决。在征用被法院批准时或者之后的一定时间里，政府必须支付法院认可的补偿金。被征用方如果不满意法院判决，可以向上一级法院提出上诉。

司法审查权的制衡

值得注意的是，在征用程序中，美国法律特别强调法院的司法审查，所有的强制性征用决定实际上都是由法院作出的。

虽然征用计划是根据议会制定的法案，行政当局不过是执行机关，法院也一向认为立法机构比法院更有资格决定什么是“公共用途”或“公共目的”，法院原则上应当尊重立法机构的判断，但是法院并不完全放弃对征用行为的司法审查。因为由立法机构来决定征用权的行使，这种表面上看起来十分正常的政治程序不一定能导致合理的结果。

在征地程序中，征用的对象往往是穷人和其他弱势群体。几乎没有听说过总统、法官和议员的财产为公共利益被征用过。

征用负担主要由弱势群体承担这一现象部分地证明，一般政治程序是不能充分保护弱势群体在征地行为中的利益的。那些在一般政治程序中得不到充分保护的弱势群体，恰恰是政府滥用征用权行为所影响的最脆弱者。这种情况在地方政治中通常会更加严重。

因为，在地方层次，相较于中央层次，无论“多数人的暴政”还是“少数人的暴政”都更有可能发生，某些利益集团可以相当容易地操纵一次地方选举或者主导一个地方法案的制定。在这种情况下，如果没有法院司法审查权的制衡，政治权力(包括征用权)可以被轻易地滥用。