生态环境法典中“两诉”衔接的适用规则

生态环境法典中“两诉”衔接的适用规则

——以生态环境法典第1073条—第1075条为例

　　生态环境法典初步构建了生态环境损害赔偿诉讼与检察民事公益诉讼的衔接框架，应坚持行政优先与检察补位相结合，以司法解释进一步细化磋商启动和诉权行使条件，明确国家利益与社会公共利益的区分标准，完善检察机关与社会组织的起诉协调机制。

　　《中华人民共和国生态环境法典》第一千零七十三条至第一千零七十五条以法典形式规定了生态环境损害赔偿诉讼与检察民事公益诉讼（以下简称“两诉”）的衔接框架。生态环境法典第一千零七十三条确立了“行政机关先行磋商或诉讼、检察机关补位诉讼”的基本程序结构，明确地方政府或其指定部门对“给国家造成损失”的生态环境损害负有优先启动磋商或提起生态环境损害赔偿诉讼的职责，检察机关在行政机关“不进行磋商”或“磋商未达成一致，且不提起诉讼”时方可补位起诉；第一千零七十四条、第一千零七十五条则分别规定了生态环境损害赔偿诉讼的具体请求和检察民事公益诉讼的提起条件，后者以“损害社会公共利益”为适用前提。这一制度设计体现了行政权与检察权的协同，但“两诉”的适用条件、程序启动、诉权顺位等还需进一步厘清。未来，可在司法解释中予以明确。

　　“不进行磋商”认定面临的问题及解决方案

　　生态环境法典第一千零七十三条第二款规定：“前款规定的地方人民政府、部门、机构不进行磋商，或者磋商未达成一致且不提起诉讼的，人民检察院可以对责任人依法向人民法院提起诉讼。”“不进行磋商”作为检察机关补位诉讼的触发条件之一，其规范内涵还有待通过司法解释等方式进一步明确：一是行政机关不作为的认定标准有待建立。目前，生态环境法典未设定统一的磋商启动期限，行政机关在多长时间内未启动构成不进行磋商，尚缺乏明确的依据。二是实质性启动的判断可能存在困难。行政机关形式上启动了磋商，但消极应付、拖延推诿，能否认定为不进行磋商？若仅以启动之名回避实质协商，检察机关诉权则可能因形式要件欠缺而无法启动，形成制度漏洞。三是通报义务的违反是否影响认定。磋商启动时应当通报同级检察院，但该义务的违反与“不进行磋商”之间的关系，生态环境法典未予明确。

　　对此，应在解释论层面确立类型化认定规则。一方面，要确立形式不作为认定标准。行政机关自损害发生或发现之日起超过合理期限未启动磋商程序且无正当理由的，应认定为“不进行磋商”。结合现有制度实践，二个月至三个月可作为一般参考期限，因等待鉴定评估等客观原因未能按期启动的除外。比如，在吉林省四平市首例生态环境损害赔偿诉讼中，该市生态环境局在完成应急处置后即启动磋商程序。后磋商未果，其及时提起诉讼。而在陕西省汉中市生态环境局诉某矿业有限公司一案中，行政机关启动磋商程序，因争议较大未达成一致后即行起诉。另一方面，要确立实质不作为的认定标准。对于无正当理由多次推迟磋商会议、未提出合理赔偿方案或方案明显偏离鉴定结论、无正当理由中断磋商超过一定期限的，应认定为实质上的“不进行磋商”。同时，检察机关发现行政机关可能构成不作为的，可先行发出检察建议督促履职；行政机关收到建议后在合理期限内仍不启动或继续消极应付的，检察机关即可提起补位诉讼。

　　“两诉”适用边界的区分难题及其回应

　　生态环境法典第一千零七十三条针对的是“污染环境、破坏生态等给国家造成损失的”情形，由地方政府先行处理；第一千零七十五条则适用于“损害社会公共利益”的情形，赋予检察机关和社会组织起诉权。这两个条文分别保护“国家利益”和“社会公共利益”，但在生态环境损害场景下，两类利益高度重叠，适用边界模糊。其一，生态环境损害本质上是对公共利益的影响，“国家利益”与“社会公共利益”在生态环境领域缺乏清晰的区分标准，两类利益如何划分。其二，同一行为同时触及两类损害的，检察机关能否择一适用。其三，实践中可能出现诉讼类型混淆，将本应通过生态环境损害赔偿诉讼解决的案件转向公益诉讼。

　　解决上述问题，关键在于明确“给国家造成损失”与“损害社会公共利益”的区分标准。国家损失的认定，应以国家对自然资源的所有权损害为核心，侧重于损害对象的“国有”属性和损害后果的“财产”属性。具体应涵盖三个层次：国有自然资源的物理性减损，国家作为公共信托受托人所管理资源的价值减损，以及国家为修复生态环境所支出的公共财政资金。社会公共利益损害的认定，应以不特定公众的环境权益损害为核心，侧重于损害对象的“公共”属性和损害后果的“生态”属性，包括公众享有良好生态环境的权益受到侵害、生态服务功能下降影响公众福祉、对公众健康造成现实或潜在威胁等。

　　因此，生态环境法典第一千零七十三条适用于以国有自然资源资产损害为核心的国家利益损失，包括国家对矿产资源、森林资源、水资源等自然资源所有权的直接损害；第一千零七十五条适用于以不特定公众环境权益损害为核心的社会公共利益损害，包括公众享有良好生态环境的权益受损、生态服务功能下降等情形。同一行为同时构成两类损害的，应优先适用生态环境法典第一千零七十三条由行政机关先行处理，这既发挥行政权的专业优势，也契合“行政优先、司法补充”的原则。比如，福建省南平市武夷山市人民法院在生态环境法典施行后宣判的首例刑事附带民事公益诉讼案中，被告左某某非法采矿造成国有矿产资源流失和生态环境破坏，法院依据生态环境法典第一千零七十三条、第一千零七十五条一并追究其矿产资源国家利益损失和生态环境公共利益损害赔偿责任，表明两类利益可以并行追责。

　　磋商前置对检察诉权的限制及优化路径

　　生态环境法典第一千零七十三条确立了“行政磋商优先，检察补位诉讼”的规则，磋商作为强制性的诉讼前置程序，对检察机关的诉权构成程序性限制，但其边界尚不明确。具体而言，检察机关的诉权究竟何时发生？在行政机关拖延磋商或磋商陷入僵局但尚未正式决定不提起诉讼时，检察机关是否只能被动等待？“补位”是否等同于完全的消极等待？此外，检察机关与社会组织的起诉顺位协调亦存在制度空白，出台司法解释时，建议予以明确。

　　检察诉权的行使规则应从以下几方面明确。第一，诉权发生条件为“不进行磋商”或“磋商未达成一致且不提起诉讼”两种情形。二者为并列触发条件，满足其一即可启动。第二，诉权性质具有补充性，应在行政机关优先行使后启动，但补充不等于消极等待。检察机关可通过信息共享跟踪磋商进展、发出检察建议督促履职、参与磋商提供法律意见、在生态环境损害赔偿诉讼中支持起诉等方式发挥监督功能，实现“补位不越位、监督不替代”的制度定位。比如，在山东省南四湖流域全盐量硫酸盐超标排放生态环境损害赔偿系列案中，最高人民检察院在办理公益诉讼专案中发现案件线索后移交山东省生态环境厅，检察机关全流程参与，深化了“政府索赔+检察支持”的协同履职模式。这一做法体现了磋商前置框架下“补位不越位”的要求，在行政机关享有优先索赔权的前提下，检察机关以支持、协助和监督的方式参与磋商，既维护了“行政优先”原则，也保障了公共利益。第三，与社会组织起诉协调方面，检察机关提起民事公益诉讼前应执行公告前置程序，保障社会组织的优先起诉权；社会组织在公告期内提起诉讼的，检察机关可支持起诉或退出；社会组织不起诉的，检察机关方可提起诉讼。对于同时涉及两类损害的案件，若社会组织仅就公益损害部分起诉，检察机关仍可依据生态环境法典第一千零七十三条就国家损失部分提起生态环境损害赔偿诉讼，“两诉”应合并审理以避免裁判冲突。

　　综上，生态环境法典初步构建了生态环境损害赔偿诉讼与检察民事公益诉讼的衔接框架，但磋商不作为的认定、两类诉讼的适用边界及检察诉权的行使顺位仍有待明确。对此，应坚持行政优先与检察补位相结合，以司法解释进一步细化磋商启动和诉权行使条件，明确国家利益与社会公共利益的区分标准，完善检察机关与社会组织的起诉协调机制，实现生态环境损害追责与公共利益保护的有效衔接。

　　（作者单位：西安财经大学法学院）