简析《公开募集证券投资基金运作管理办法（征求意见稿）》

公募基金高质量发展背景下基金运作监管制度的松绑与收紧

　　10月9日，中国证监会发布《公开募集证券投资基金运作管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）及相关配套规则，公开征求意见。意见反馈截止时间为2026年11月8日。

　　近年来，随着公募基金规模持续扩大、产品数量不断增加，基金运作中管理人、托管人、投资者等多方主体之间的法律关系及利益冲突日趋复杂，投资者保护需由形式上的信息披露规范向实质权益保护转变。在此背景下，为落实《推动公募基金高质量发展行动方案》，中国证监会对《公开募集证券投资基金运作管理办法》及配套规则进行修订，并在修订基础上形成《征求意见稿》等，进一步规范公募基金投资运作。整体来看，《征求意见稿》在优化基金产品供给与投资制度设计等方面亮点突出，但还可以在信义义务行为标准等方面进一步完善。

　　主要亮点：优化基金产品供给与投资制度设计，完善基金投资运作监管要求　　

　　优化基金产品供给与投资制度设计，进一步提升基金运作灵活性。其一，《征求意见稿》在原有基金类型基础上完善基金分类体系，新增期货和衍生品基金、不动产投资信托基金，并明确基金运作方式可以采用开放式、固定期限封闭式和永续封闭式。其二，《征求意见稿》下调基金成立门槛，将股票基金、混合基金、基金中基金（以下简称FOF基金）等基金成立门槛由原来的规模2亿元、份额2亿份分别降至5000万元、5000万份，固收类基金维持原标准。其三，《征求意见稿》细化混合基金分类。明确偏股、偏债及其他混合基金的权益资产比例要求，并优化非FOF基金投资其他基金相关规则。其四，《征求意见稿》优化了指数类基金监管要求，对完全被动复制型指数基金收购举牌、短线交易、减持限制等做出差异化安排。比如，第四十四条规定该类基金持股达到5%但不足20%时不再适用《中华人民共和国证券法》第六十三条有关规定；持股达到5%不再适用证券法第四十四条短线交易限制规则；卖出非限售上市公司股份，可豁免《上市公司股东减持股份管理暂行办法》相关规定。

　　完善基金投资运作监管要求，进一步压实主体责任。其一，《征求意见稿》第三条明确基金管理人和基金托管人应当坚持投资者利益优先、恪守信义义务，第八条要求基金管理人结合市场条件与自身管理能力，加强基金产品的逆周期布局管理，审慎设计基金产品的投资运作方式。其二，明确规定加强投资风格稳定性管理。《征求意见稿》要求基金管理人坚持价值投资、长期投资和理性投资，建立业绩比较基准全流程管理机制，并对行业主题基金和非行业主题基金投资作了严格约束。其三，加强开放式基金份额持有人结构管理。《征求意见稿》第二十一条要求基金管理人建立大额资金申购赎回的监测、识别和管控机制，在发生损害投资者利益情形时及时实施暂停申赎、限制申购、拒绝大额申请等措施。其四，完善基金产品相关治理机制。对于持续运作的“迷你基金”，《征求意见稿》明确基金管理人应当承担固定费用，删除了现有管理办法中发起式基金运作满3年规模不足2亿元即终止的规定，同时优化持有人大会召开规定，明确规定具体什么情形下基金管理人无须召开持有人大会即可修改基金合同等。此外，《征求意见稿》第五十九条、第六十二条、第六十三条进一步提高违法行为处罚力度，增加了对责任人员的行政处罚依据，对基金管理人、托管人、直接负责的主管人员和其他责任人员等主体的违法罚款上限由3万元提高至10万元，涉及金融安全且造成危害后果的提高至20万元。

　　完善建议：细化监管适用标准，健全权利救济与责任体系

　　细化信义义务行为标准，完善实质性利益冲突规范制度。《征求意见稿》第三条新增明确基金管理人、基金托管人应当坚持投资者利益优先、恪守信义义务等规定，但对于信义义务的具体内涵及如何在基金投资运作中落实，未作规定；第十一条规定不得从事非公平交易、利益输送等损害投资者合法权益的行为，但关联方范围及重大关联交易的判断标准较为模糊。因此，建议进一步细化信义义务行为标准，以及关联方和重大关联交易的认定标准，将忠实义务、勤勉义务等要求细化为具有可操作性的行为规范，强化对利益冲突的识别与防范。

　　明确注册审查和基金合同简易修改边界，防止弹性标准过度扩张。《征求意见稿》第十二条第（七）项将治理结构不健全、经营管理混乱、内部控制和风险管理制度无法得到有效执行、财务状况恶化等情形纳入基金募集注册审查条件；第（八）项保留了中国证监会根据审慎监管原则规定其他条件的空间。“治理结构不健全”“重大经营风险”，以及其他审慎监管条件等内容具有较大弹性。缺乏明确标准，可能导致基金产品注册审查边界不够清晰。建议进一步明确基金产品注册审查标准的适用边界，增加具体标准，增强规则的确定性和可预期性。同时，《征求意见稿》第四十八条新增对基金份额持有人利益“无实质性不利影响”的前提下，经管理人和托管人协商一致无须召开持有人大会即可修改基金合同的规定，但“无实质性不利影响”缺乏清晰的判断标准。建议对不同性质、不同影响程度的修改事项进行分级分类处理，进一步规范基金合同修改程序，防止“无实质性不利影响”成为过宽的例外。

　　明确基金份额持有人权利内容，完善救济制度安排。《征求意见稿》第五十一条、第五十二条对基金份额持有人大会召集机制作了规定，在管理人、托管人或者持有人大会日常机构不召集会议时，符合条件的基金份额持有人可以依法自行召集。但现有规定主要着眼于持有人参与集体决策的相关规定，在基金份额持有人日常监督基金运作的权利内容与权益受损后的救济层面规定仍不足。建议进一步明确基金份额持有人监督基金管理人、基金托管人履职的权利内容，比如，对重大基金运作事项享有质询、要求管理人或托管人作出说明及提出异议的权利，规定基金管理人、基金托管人对相关请求在合理期限内答复和说明的义务，并针对基金份额持有人权益受到侵害的情形作出相应救济安排。

　　加强不同法律责任之间的衔接，完善基金运作法律责任体系。《征求意见稿》第五十七条规定，基金管理人、基金托管人、基金服务机构及相关从业人员违反基金运作规定，依法应当受到行政处罚的，依照法律、行政法规或者《公开募集证券投资基金运作管理办法》追究责任；涉嫌犯罪的，还应依法移送司法机关。但在实际运作中，同一违法行为可能同时违反监管规定、基金合同约定并侵害基金份额持有人权益，由此产生的行政责任、民事责任乃至刑事责任可能同时存在。对此，建议进一步理顺不同性质法律责任之间的关系，明确不同责任的适用与衔接规则。此外，《征求意见稿》多处以“情节严重”作为行政处罚的重要条件，但尚未统一规定其具体标准，建议综合违法金额、持续时间、影响投资者数量、损失程度、主观过错以及是否重复违法等因素，对“情节严重”的认定作出具体规定。

　　总之，《征求意见稿》对公募基金投资运作作了较为系统的调整，在提高基金运作灵活性的同时进一步强化投资者权益保护。后续，还应细化相关标准、明确规则边界、完善权利救济和责任衔接，以进一步增强相关规定的可操作性，推动公募基金行业由规模增长向高质量发展转变。

　　本文为国家社会科学基金“金融‘名实不符’交易穿透式审判适用研究”（项目编号：24FFXB087）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：北京航空航天大学法学院）