兼谈制定生产安全事故隐患排查治理条例的原则

以事前预防为抓手重塑安全生产治理逻辑

——兼谈制定生产安全事故隐患排查治理条例的原则

　　今年5月，国务院办公厅印发《国务院2026年度立法工作计划》，将生产安全事故隐患排查治理条例列入拟制定的行政法规。这是在2007年12月发布的《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》基础上，建立以事前预防为核心的安全生产事故隐患排查治理机制的重要内容之一，也意味着安全生产治理的逻辑正在被重塑。

　　今年1月，应急管理部公布《生产安全事故隐患排查治理条例（草案征求意见稿）》（以下简称《草案》）公开征求意见，进一步强化事故隐患排查治理工作。事故隐患排查治理是安全生产工作的重中之重。制定生产安全事故隐患排查治理条例，有利于进一步完善安全生产法律体系，全面统一规范各行业领域生产安全事故隐患排查治理机制。

　　安全生产治理为何必须坚持事前预防

　　事前预防理念植根于中华优秀传统文化中的治理智慧。《申鉴·杂言》有云：“先其未然谓之防，发而止之谓之救，行而责之谓之戒。防为上，救次之，戒为下。”公共安全管理是一个全周期的闭环活动过程，包含事前预防、事中应对、事后恢复等不同环节，事前预防居于首位。传统事后应对型治理的核心价值在于“减损”，而事前预防则可以实现价值基点从“减损”到“免损”的跃升。这一治理智慧在安全生产领域具有重要的现实意义。生产安全事故直接危及人的生命与健康，其损害一旦形成便不可逆，事后补救的空间有限。就此而言，推动安全生产治理模式向事前预防转型，既是“防患于未然”治理智慧的现代转化，也是推进国家治理体系和治理能力现代化在安全生产领域的具体展开。

　　事前预防具有科学正当性。安全生产事故大多是隐患由量变到质变的演化结果，每一起严重事故的背后都可能有大量事故隐患的累积。隐患是可识别、可排查的，许多事故发生前多以隐患的形态存在，这为治理节点的前移留下了空间。传统的事后追责机制，虽能在事故发生后进行补救，但重特大事故造成的生命损失无法以金钱衡量。事前预防将治理关口前置，可以从源头上防范化解风险。

　　事前预防意味着治理主体的重塑。传统监管模式中，政府深度介入企业管理，形成“政府查隐患、企业改隐患”的被动循环。监管部门面对众多生产经营主体，监管资源供需失衡；企业将隐患治理视为应付检查的任务，有的很难切实履行其主体责任，这使得同类隐患反复出现。事前预防要求政府监管从直接干预转向规则治理，以制度与监督检查督促企业主动履职。企业作为最了解自身风险的主体，必须成为隐患排查治理的第一责任人。同时，通过信息通报、教育培训等机制，推动隐患排查治理从企业的内部管理转化为社会共治。当“安全第一、预防为主”成为全民的集体意识和自觉行动时，安全生产治理便获得了最持久的力量源泉。

　　推动事前预防理念法治化

　　事前预防理念要真正发挥治理效能，需要经由立法转化为具有约束力的法律规范。《草案》第一条将“推动安全生产治理模式向事前预防转型”正式写入立法目的。这是制定生产安全事故隐患排查治理条例的理念基点。立法目的条款在一部法律法规中通常居于统摄地位，不仅为具体制度的解释与适用提供方向指引，也构成衡量制度实施成效的价值标尺。将“事前预防”这种政策表述转化为行政法规的立法目的，意味着这一理念不再仅是政策主张，而是成为对执法、司法与守法活动具有约束力的法律目标，实现了从政治话语到法律话语的转换。

　　立法目的条款虽然解决了事前预防的正当性问题，但预防理念要实现真正落地，还须进一步明确规制对象。在规制对象上，传统安全法治以事故发生后的责任追究为中心，构成典型的“结果规制”，其规制对象是已造成的损害后果。事故一旦发生，生命健康的损失便无可挽回，以损害后果为规制起点，治理明显被动、迟滞。《草案》将规制节点前移至事故发生之前，以生产经营单位因安全风险管控不当而形成的风险状态为规制对象；对事故隐患作出明确的法律界定，即“因安全风险管控不当、可能导致生产安全事故发生的人的不安全行为、物的不安全状态、作业环境的不安全因素和管理上的缺陷”，并依托重大事故隐患判定标准，使“事故隐患”这一弹性较大的管理概念转化为可识别的法律概念。“事故隐患”这一概念的法律化具有双重作用。一方面，对企业而言，排查治理义务的对象得以确定，行为预期由此变得清晰，义务的履行与违反都有了客观的判断依据；另一方面，对监管机关而言，隐患的存在本身即构成其依法介入的前提。明确隐患概念后，监管机关无须再等待损害的实际发生，即可针对风险状态主动责令整改，规制对象由此从“结果”转向“风险”，预防理念获得了可操作的规范载体。经由上述规范转化，“防患于未然”由抽象的价值倡导转变为可执行的行为规范，这正是事前预防理念法治化的实质所在。

　　事前预防的体系化举措

　　构建权责一致的闭环责任体系。《草案》依托《中华人民共和国安全生产法》确立的全员安全生产责任制，将隐患排查治理义务分解到各层级、各岗位：主要负责人是第一责任人，对本单位隐患排查治理工作全面负责；分管负责人各负其责；安全生产管理机构统筹组织；基层生产经营单元监督从业人员履行岗位责任，形成从决策层到作业岗的责任网络。《草案》创设重大事故隐患责任倒查机制，对同一基层生产经营单元同类重大事故隐患180日内反复出现三次及以上等情形倒查责任，将处罚对象由单位扩展至个人，既倒查企业内部的失职失责，也以处分责任约束监管权力的怠于行使。需要注意的是，倒查以同类重大事故隐患反复出现等客观情形为触发条件，但其启动与实施仍须恪守程序正当。因此，制定生产安全事故隐患排查治理条例可以进一步明确倒查的启动条件、调查期限与证据规则，保障有关单位和人员的知情、陈述、申辩与救济权利，并将倒查结论与《中华人民共和国行政处罚法》确立的过罚相当原则相衔接，避免问责泛化反而消解企业自查自改的积极性。

　　革新监管的具体方式。将比例原则与智慧治理融入制度设计之中。一方面，实行分类分级监管，依据行业、规模、安全条件、风险等级与管理体系建设情况确定检查频次，推行联合检查、避免重复扰企，对主动报告的重大隐患以指导、督促为主。比如，《草案》对重大隐患治理实行挂牌督办，要求隐患排除后须经现场审查方可恢复生产经营，形成程序闭环。另一方面，国家鼓励隐患排查治理科学技术研究和信息化、智能化先进技术装备的推广应用，由国务院应急管理部门会同有关部门建设全国事故隐患排查治理信息系统，建立安全基础信息和重大事故隐患动态数据库，以数据贯通实现风险的动态管控，为“关口前移”提供技术支撑。此外，分类分级监管与挂牌督办制度的有效运行，还有赖于隐患判定标准的统一、明确。因此，制定生产安全事故隐患排查治理条例，要进一步明确事故隐患的定义要素与除外情形，建议在授权国务院应急管理部门会同有关行业主管部门制定统一的重大事故隐患判定标准外，还应建立标准的动态调整与公开发布机制，为生产经营单位和监管部门提供稳定、可预期的行为指引。

　　营造社会多元共治格局。《草案》确立“生产经营单位自查自改、部门监督指导、社会多元共治”的工作机制：工会依法组织职工参加隐患排查治理的民主管理和民主监督，单位制定、修改相关规章制度应当听取工会意见；居民委员会、村民委员会发现隐患应当报告，并可协助先期处置。任何单位和个人均有权报告、举报隐患，对作出突出贡献者给予表彰奖励。同时，国家推动以安全生产责任保险机制强化隐患排查治理，借助市场力量将保险的事后补偿功能延伸为事前预防功能。这一系列设计将隐患排查从企业的内部治理转变为企业职工、基层组织、社会公众等多元主体共同参与的协同治理，与“人人讲安全、个个会应急”的社会安全文化相呼应，为事前预防奠定了深厚的社会根基。但事前预防的落地最终仍要依赖企业的内生动力。建议制定生产安全事故隐患排查治理条例时，在既有的“不予行政处罚”规定的基础上增加规定：生产经营单位主动排查、主动报告、主动整改事故隐患的，在行政处罚裁量中依法从轻或者减轻处罚。同时，将隐患排查治理费用依法列支、政府购买专业服务帮扶中小微企业等成熟做法上升为制度规范，切实降低企业合规成本。

　　（作者单位：武汉大学法学院）