浅谈《国务院关于保障未成年人健康安全使用网络的规定（征求意见稿）》主要亮点及完善建议

以最有利于未成年人原则重构网络监管逻辑

——浅谈《国务院关于保障未成年人健康安全使用网络的规定（征求意见稿）》主要亮点及完善建议

　　9月18日，国家互联网信息办公室公布《国务院关于保障未成年人健康安全使用网络的规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）面向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2026年10月17日。

　　近年来，我国在未成年人网络保护领域逐步构建起以内容治理为核心、逐步压实平台义务为基础的法律框架，通过《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规确立未成年人保护的基本原则，并细化对未成年人模式、算法推荐、游戏沉迷、直播打赏等的标准和规则。

　　针对成瘾问题，国家新闻出版署分别于2019年12月、2021年8月印发《关于防止未成年人沉迷网络游戏的通知》《关于进一步严格管理 切实防止未成年人沉迷网络游戏的通知》要求，网络平台进行未成年人识别并强制干预使用时长。同时，2026年7月15日起施行的《人工智能拟人化互动服务管理暂行办法》要求，平台应具备用户状态识别能力，连续使用两个小时须以弹窗等方式提醒暂停，发现沉迷倾向应进行干预；禁止向未成年人提供虚拟亲属、虚拟伴侣等虚拟亲密关系服务。此外，2025年开始，我国陆续出台一系列专项规范为AI服务和使用提供指引和标准。比如，《可能影响未成年人身心健康的网络信息分类办法》明确要求，算法推荐和生成式AI服务不得向未成年人推送有害信息；《人工智能拟人化互动服务管理暂行办法》在AI服务领域确立未成年人模式、时长提醒、年龄识别等制度；《网络安全技术 向未成年人提供生成式人工智能服务安全指引》和《人工智能服务未成年人伦理规范共识》，则确立了未成年人AI服务的技术标准和伦理规范。在此基础上，《征求意见稿》进一步完善未成年人网络保护制度。

　　建立未成年人健康安全使用网络监管制度

　　确立最有利于未成年人原则。《征求意见稿》第三条明确，网络服务提供者、智能终端产品制造者、应用程序分发平台服务提供者应当坚持最有利于未成年人的原则。这与当前全球主要国家的最新立法理念保持一致：技术的发展应当把未成年人最大利益作为首要考量，当商业目标与未成年人权利冲突时，企业必须优先尊重未成年人权利。该原则应成为建立未成年人健康安全使用网络监管制度、划分责任归属的核心原则。

　　对网络服务内容进行分类管控。《征求意见稿》第四条明确要求网络服务者不得向未成年人提供的服务，第五条规定必须使用未成年人模式提供的四类服务。未成年人网络风险包括两类：一类是非法和有害内容直接侵害其身心健康，如色情、暴力、电信网络诈骗、情感控制等；另一类是平台系统设计带来的损害，视频自动播放、无限滚动、算法推送等，会引发更广泛且持久的风险，如成瘾、沉迷、“信息茧房”导致其认知错位、批判性思维的系统性削弱等。因此，《征求意见稿》第七条继续对信息内容进行规范，并鼓励和支持制作、复制、发布传播有利于未成年人成长的网络信息，而第四条和第五条除对内容分类实行管控外，还对可能导致沉迷和成瘾的网络社交服务、虚拟亲属、虚拟伴侣等服务进行限制，呈现出向“管系统设计”转变的倾向。

　　责任体系更加完备。补足直接责任者个体责任，进一步明确处罚标准，同时强调了算法和模型设计者的法律责任和伦理审查要求。《征求意见稿》第十八条和第二十条都规定了对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上10万元以下罚款，补足了个人罚则，完善了未成年人网络保护的责任体系；第八条要求网络服务提供者履行未成年人网络保护义务，建立健全算法机制机理审核、科技伦理审查、信息内容管理、网络和数据安全管理等制度，不得设置诱导未成年人用户情感依赖、沉迷以及过度消费等的算法模型。这与当前全球未成年人数智保护的重点从内容转向设计的理念是一致的。遗憾的是，《征求意见稿》没有设置对应第八条的罚则。

　　持续营造有利于未成年人身心健康的网络环境

　　近年来未成年人手机沉迷问题广受关注，是否应对未成年人设置“一刀切”的禁令受到社会广泛关注。全球未成年人网络保护的逻辑已发生重大改变，集中体现为由“事后响应、用户担责”转向“事前预防、平台负责”。在此背景下，我国作为《儿童权利公约》最早的缔约者之一，应为数智时代的未成年人保护贡献中国方案。《征求意见稿》虽然亮点颇多，但为进一步加强未成年人网络保护，还可以进一步完善，以便于营造有利于未成年人身心健康的网络环境，保障未成年人合法权益。

　　彻底重构监管理念，突出平台责任。《征求意见稿》除去第25条附则和第24条网信部门的配套文件制定义务，剩余23条中有8条是给平台以外的主体包括学校、家庭、社会等分配责任。学校、家庭、社会协同治理未成年人用网问题有重要的价值，但面对未成年人成瘾沉迷等问题强调多元共治在实践中可能引发平台推诿责任。家长既缺乏识别成瘾设计的专业能力，也难以对抗平台的算法逻辑，而平台在转移责任的同时也可能将孩子和家长、学校置于冲突的两端。况且成年人的沉迷成瘾问题也不容乐观。因此，平台必须为涉及未成年人的系统风险承担首要责任，并采取风险预防措施。《征求意见稿》应当坚持“事前预防、平台负责”的逻辑，将平台义务和责任规定得更加充分、全面。

　　建议从侧重“管内容和输出”全面向“管平台系统设计”转变。我国已经在网络游戏和人工智能领域开始试点平台端的强制干预机制，包括强制弹窗提醒或停止服务等，但这仍属于“管输出”，而《征求意见稿》第七条属于“管内容”；第四条、第五条和第八条，对防沉迷和情感依赖及对算法设计的限制，开始呈现出向管“系统设计”转变的倾向。可见，不彻底改变平台系统设计的“最大化参与度”逻辑，只靠管“输出和内容”，难以有效防止沉迷和成瘾问题，因此监管应扩展到“交互方式、界面架构和算法逻辑”。建议《征求意见稿》在第四条和第五条的基础上增加禁止针对未成年人的成瘾设计模式的规定，包括无限滚动、自动播放、间歇性奖励、AI的个性化推送以及基于深度学习的成瘾设计等。平台系统设计的逻辑必须符合《征求意见稿》第三条最有利于未成年人原则的要求，在产品架构层面嵌入适龄保护，同时应接受公众监督和监管机构的审查。

　　明确持续性监管理念，提高行政处罚标准。AI的持续学习能力使得静态监管方式难以有效应对。持续、动态监管，一方面要求将对未成年人权利影响评估前置，并将风险防范措施嵌入产品开发和使用的全过程，且接受持续性的评估和监管；另一方面，要求设置具有足够威慑性的行政处罚倒逼企业主动合规。建议《征求意见稿》在第八条的基础上，明确要求产品设计和新功能开发时建立儿童算法影响评估制度，并在后续使用过程中开展定期评估。在罚则部分针对第八条设置对应罚则，针对可能导致未成年人沉迷、成瘾等的内容、服务、设计，在罚则部分增加营业额比例处罚标准，提高处罚的震慑性。

　　近年来，我国在未成年人网络保护领域积累了大量宝贵经验，网络游戏的平台端强制干预和一系列专项规范的出台，都是富有成效的制度探索。《征求意见稿》充分回应了社会关切和全球儿童数字权利保护的最新发展，在此基础上进一步完善，将为全球未成年人网络保护贡献新的中国方案。

　　（作者为广州大学科技创新法治研究中心主任）