法典化背景下生态环境影响评价制度的立法构造与实践路径

　　2026年8月15日，《中华人民共和国生态环境法典》正式施行，环境保护法、环境影响评价法等十部法律同时废止。生态环境法典是我国生态环境法治建设的里程碑，其正式实施标志着我国生态环境法律规范从单行法适用迈入法典化全面实施时代。在我国环境法治建设的历史性进程中，生态环境影响评价是推动经济社会发展和生态环境保护相互协调、促进高水平保护和高质量发展的法治利器。明确生态环境影响评价制度的价值引领和基础保障作用，充分推动其在污染防治、生态保护、绿色低碳发展等领域的法律适用，对于生态环境法典的有效实施至关重要。

　　系统整合与源头把关：生态环境影响评价制度的跃迁

　　生态环境影响评价制度规范性、权威性提高。以法典化为契机，生态环境影响评价制度由过去的单行法叠加规定转变为生态环境法典总则编基本制度的系统性规范。生态环境法典为“生态环境影响评价”独立设章，充分吸收并替代了环境保护法、环境影响评价法的相应内容，改变了该制度长期以单行法形式存在且与污染防治单行法并列的格局，从根本上解决了旧法与各污染防治法、行政法规之间重复交叠与衔接不畅的问题。生态环境法典总则编的生态环境影响评价制度是统合污染防治、生态保护、绿色低碳发展等各个分编的基础性、通用性规范，其还在法律责任和附则编专设“违反生态环境影响评价管理规定”一节，形成了“价值引领—行为规范—责任保障”的制度闭环。

　　生态环境法典总则编生态环境影响评价专章分为一般规定、规划的生态环境影响评价、建设项目的生态环境影响评价三节。这一结构安排在纳入环境保护法、环境影响评价法主要内容的前提下，进一步实现对《规划环境影响评价条例》《建设项目环境保护管理条例》《环境影响评价公众参与办法》等既有规范的系统整合，其核心意图在于将分散于多部法律法规中的相关规范按照生态环境法典总则编的内在逻辑进行重构，形成统一、协调、完整的制度规范体系。这赋予该制度更高的法律权威和更强的制度牵引力、辐射力。

　　生态环境影响评价制度的跃迁，深刻反映在价值功能的结构性引领。从“环境影响评价”到“生态环境影响评价”，折射出我国生态环境治理理念和方法的转型。生态环境法典将生态环境影响评价制度置于总则编，赋予其基础性制度的法律权威，使其具有贯穿污染防治、生态保护、绿色低碳发展各编的结构性引领功能。首先，法律概念变化意味着法律制度迭代发展，以及评价理念、评价范围、评价功能和评价效力制度规范的系统整合与功能升级。作为生态环境法典确定的一项重要基本制度，生态环境影响评价应具有适用广泛性，涵盖污染防治、生态保护、绿色低碳发展等诸多领域，承担贯穿于分则编的制度纽带功能，体现可持续发展理念下的整体系统观。其次，生态环境影响评价制度的价值功能还需突出重要性和主导性，并与生态环境法典的立法目的及基本原则等实现价值融贯。通过“未评不批、未批不建、未验不投”的强制约束，该制度的价值在于将源头预防的法治逻辑嵌入生态环境治理的每个具体领域。污染防治领域的排污许可、生态保护领域的红线管控、绿色低碳发展领域的碳排放管理，均以生态环境影响评价对规划或建设项目的前置筛选为共同前提。在价值功能驱动下，生态环境法典第八十二条将旧法的“环境影响”改为“生态环境影响”，即在原有水、大气、土壤、噪声环境影响评价基础上，将湿地、野生动物生存区域、沙化土地环境影响评价乃至温室气体排放评价共同纳入法定评价范围。评价视野不再局限于单一污染物或者单一环境要素，评价逻辑从传统的要素把关转向系统管控，从污染物的达标审查转向生态系统的综合研判，并且强化生态环境影响评价与国土空间规划、生态环境分区管控等的衔接，形成制度合力。

　　分类引领与创新突破：生态环境影响评价制度的实践路径

　　生态环境影响评价以预防为主、系统治理原则为指导，以规划和建设项目生态环境影响评价为框架，以分类管理、全程监管、公众参与、法律责任为支撑，对于统筹国土空间开发保护，引导产业结构调整，以及协同推进降碳、减污、扩绿、增长，发挥着基础性作用和保障性功能，并为污染防治、生态保护、绿色低碳发展各编的实施提供了统一的制度依据和价值取向。由于污染防治、生态保护、绿色低碳发展不同领域的规制逻辑与价值目标不甚相同，生态环境影响评价制度的具体展开也呈现出分类引领乃至创新突破的差异化特征。

　　在污染防治领域，生态环境影响评价的适用需着重关注审查思维的转型。传统环境影响评价制度在污染控制方面发挥了不可或缺的作用，但在面对复合型生态环境问题时，往往难以有效应对。生态环境法典要求树立一体化审查理念，兼顾多维度管控要求。具体而言，生态环境影响评价，不仅要审查常规污染物的排放是否符合标准，还要综合考量累积性环境影响、环境风险及多污染物协同控制等问题。比如，生态环境法典第一百零五条第（二）项将“所在区域、流域、海域生态环境质量未达到生态环境质量标准，且建设项目拟采取的措施不能满足生态环境质量改善目标管理要求”列为生态环境主管部门不予批准建设项目环评文件的五种情形之一，将生态环境影响评价审批与区域、流域、海域生态环境质量改善目标直接挂钩，体现出系统管控的思维。与此同时，风险意识深度嵌入生态环境影响评价制度之中。例如，生态环境法典污染防治编专门设置“化学物质污染风险管控”一章，对于涉及新污染物的规划或建设项目环评，不能仅以达标排放为限，还须充分识别、预测和评估其潜在的环境与健康风险，据此提出相应的风险防范措施。

　　在生态保护领域，生态环境影响评价的适用需重点聚焦守住生态安全边界。旧法体系下的环境影响评价虽涉及生态影响，但往往侧重于污染排放对生态环境可能造成的损害，对生态系统完整性、生物多样性、生态系统服务功能等关照相对不足。生态环境法典将评价范围从“环境”扩展为“生态环境”，旨在从决策源头识别并防范生态破坏与系统性环境风险，可在落实保护优先的前提下，有效发挥制度预防功能，平衡开发与保护的关系。从宏观层面看，对矿产开发、流域水电、交通路网、国土空间开发等规划开展评价，需研判规划实施对生态格局、重要物种栖息地、生态廊道的影响，优化开发选址和开发时序，避让生态保护红线、重点生态功能区，避免大规模开发割裂生态系统。从微观层面看，生态环境法典第一百零五条第一项规定，建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合生态环境法律法规规定和相关法定规划的，生态环境影响评价文件不予批准。这意味着建设项目必须先符合生态保护红线要求，严格管控涉及自然保护地核心保护区的开发建设项目，守牢生态安全底线。公路铁路、矿产开采、水利等工程类项目，重点评价占地、开挖、扰动地表带来的植被破坏、栖息地侵占、水土流失、水生生物影响，提出避让、减缓、修复及补偿的生态保护措施。同时，生态环境法典第一百零八条和第一千零九十九条均在“建设”后增加了与之并列的“运行”一词。这说明不仅需要评估建设期的生态破坏，还需评估运行期的累积性生态影响和长期生态风险。此外，现行有效的单行法中也已强调环评制度对生态保护的考量，可在涉及具体领域的审查审批时更有针对性地适用。例如，湿地保护法第二十五条明确，行政机关在办理环评行政许可时应当加强对有关湿地利用活动的必要性、合理性以及湿地保护措施等内容的审查。

　　在绿色低碳发展领域，生态环境影响评价制度旨在推动产业及能源结构绿色转型。在生态环境影响评价制度层面，生态环境法典创新将温室气体排放评价纳入环评体系，落实减污降碳协同治理要求，回应碳达峰碳中和的国家目标，服务经济社会发展全面绿色转型。自2021年《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出“将温室气体管控纳入环评管理”以来，生态环境部发布了一系列技术导则，在电力、钢铁、建材、有色、石化、化工等重点行业开展试点工作，提供了较为充足的实践经验。基于此，生态环境法典第八十二条第二款采用“概括式条款+授权性条款”的方式，加强温室气体排放生态环境影响评价，为建立统一规范的核算、评估与监管体系提供了上位法依据。一方面，重点行业、能源、产业园区等规划环评，必须预先核算规划实施后的温室气体排放总量，并作为能源结构和产业布局的调整依据。通过设置低碳准入条件，控制高耗能高排放项目的扩张，推进清洁能源、循环经济产业优先布局。值得注意的是，生态环境法典第八十七条第一款明确将“产业园区建设”写入必须进行生态环境影响评价的专项规划范围，它标志着产业园区开发从过去的政策引导正式提升为具有法律强制力保障的规划环评对象。产业园区是未来温室气体排放的集中产生地，在规划阶段对产业园区的能源结构、产业结构、交通运输和基础设施等提出减污降碳措施，有利于推动产业园区绿色低碳转型。另一方面，在重点行业建设项目中开展温室气体排放生态环境影响评价试点。试点要求先行核算二氧化碳、甲烷等温室气体的排放量，并与先进低碳技术对标。在此基础上，鼓励企业采用节能降碳工艺、绿电替代、余热回收等措施，同时严格遏制高耗能高排放项目盲目上马。把好环境准入的关口，倒逼高耗能高排放产业转型升级。生态环境法典第九十六条将建设项目的生态环境影响报告书从七项扩展为八项，新增“法律规定的其他内容”的兜底条款，为今后可能出现的评价事项预留空间。另外，该条第六项还将旧法中的“对建设项目实施环境监测的建议”扩充为“对建设项目实施生态环境监测和排放管理的建议”，这一表述与生态环境法典第八十二条第二款相衔接，为温室气体排放分析、减污降碳措施等新内容模块进入报告书提供了依据。

　　从“环境影响评价”到“生态环境影响评价”，我国生态环境治理理念、路径和方法已发生重要转型。生态环境法典总则编对生态环境影响评价的制度跃迁，以及污染防治、生态保护、绿色低碳发展三个分编各具特色的制度回应，共同构成了生态环境影响评价制度的价值功能与规范体系。唯有充分发挥生态环境影响评价的制度效能，方能为实现人与自然和谐共生的中国式现代化贡献必需的法治力量。

　　（作者单位：武汉大学环境法研究所）