银行业监督管理法修订草案二审稿的主要亮点及完善建议

银行业监管要在赋权与控权之间保持平衡

　　今年8月28日，中国人大网发布《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案二次审议稿）》（以下简称修订草案二审稿），面向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2026年9月26日。

　　我国现行银行业监督管理法于2004年2月施行，2006年进行过一次修改，增加相关调查权规定。2023年政府机构改革，组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融监管。2025年12月，十四届全国人大常委会第十九次会议对银行业监督管理法修订草案初次审议。此次公布的修订草案二审稿共七章八十八条，亮点突出，部分条款还可以在三审前再完善。

　　主要亮点

　　立法目的扩容，监管目标更完整。修订草案二审稿第一条增加“提高金融服务实体经济质效”的立法目的，与第四条“促进银行业的合法、稳健运行”相互衔接，这使其在防范风险的同时兼具发展导向。

　　风险处置独立成章，制度供给显著加强。修订草案新增第五章“风险处置”，整合重组、接管、撤销与破产等新规定。比如，第六十五条明确全国性机构由国务院银行业监督管理机构牵头、地方中小机构由注册地省级人民政府牵头的央地分工，第六十六条规定十二项处置措施，第六十八条明确存款保险基金管理机构等参与方式，第六十九条打通与企业破产法的衔接。

　　消费者保护由零散走向体系。修订草案二审稿第三十五条明确国务院银行业监督管理机构统筹银行业消费者权益保护工作，建立投诉处理与纠纷多元化解机制；第三十四条列举挪用客户资金、强制捆绑搭售、违反适当性管理、不正当催收等十项禁止行为；第八十一条第二款规定从业人员违法致客户损害的，由银行业金融机构承担民事责任。这形成了“机构统筹—行为禁止—责任兜底”的链条。

　　强化对监管者自身的约束。修订草案二审稿第十三条规定，监管工作人员不得在金融机构等企业或者其他营利性组织中兼任职务，并新增了监管人员离职后的从业限制。

　　完善建议

　　监管范围中应增加金融资产投资公司（AIC）。AIC是由商业银行作为主要股东发起设立的非银行金融机构，定位是市场化债转股专业实施主体。商业银行本身不得直接将对企业的债权转为股权，必须通过AIC这类持牌实施机构持股。现在持有AIC牌照的是6家国有银行和3家股份制银行，后续可能会有更多的银行取得AIC牌照。AIC与传统的金融资产管理公司（AMC）有本质区别。鉴于AIC已经成为一类重要的非银行金融机构，建议在监管范围中增加AIC。

　　应注意相关金融法律之间的衔接。当前正在制定的金融法、金融稳定法，以及正在修改的人民银行法、商业银行法和银行业监管法，对银行业金融机构的监管措施、风险处置、法律责任均有规定，但侧重点不同。既要防止条款之间的冲突，也要防止重复规定，更要防止遗漏规定。对于同一违法行为，处罚标准不一致的，要进行衔接、协调。比如，对于未经批准设立分支机构这一违法行为，修订草案二审稿第七十四条规定：“并处违法所得一倍以上十倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上五百万元以下罚款”；而2020年发布的商业银行法修改建议稿第一百零六条规定：“有违法所得的，没收违法所得，违法所得一百万元以上的，并处违法所得一倍以上十倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足一百万元的，处一百万元以上一千万元以下罚款”。建议对同一违法行为统一处罚标准。

　　监管协同应具体、明确。中国人民银行和国务院银行业监督管理机构同为银行业的监管机构，两家机构在监管上应具有协同性。修订草案二审稿第八条仅原则性要求国务院银行业监督管理机构与人民银行等部门建立信息共享机制，未明确共享的强制性与对等性、共享事项与时限等。建议在修订草案二审稿第八条中增设一款，明确共享清单，确立监管互认：一方检查结论与评级，他方无相反证据应予采信。同时，第六十七条规定，省级人民政府牵头实施地方中小银行业金融机构风险处置，却未明确其作出处置决定时的行政主体，行政复议时被申请人难以确定，建议一并予以明确。

　　股东穿透监管：义务链条完整，责任链条待补。修订草案二审稿第三十一条要求主要股东逐层说明股权结构直至实际控制人，但义务主体仅限于“主要股东”，未涉及实际控制人与一致行动人，亦未确立“实质重于形式”的认定原则。违反后果上，修订草案二审稿第七十八条第四项仅设了罚款，而第五十四条第二款的责令转让股权、限制股东权利须以股东“滥用股东权利或者控制地位”为前提，拒不披露、虚假披露能否被其涵摄，未予明确。责任方面，修订草案二审稿第八十一条第二款仅规定从业人员致害时由机构承担民事责任。建议将修订草案二审稿第三十一条义务主体扩展至实际控制人、一致行动人；将“拒不穿透披露或者作虚假披露”增列为第五十四条第二款的适用情形；明确控股股东、实际控制人滥用控制权导致银行业金融机构资不抵债的，应当承担连带赔偿责任，使其与公司法第二十三条、民法典第八十三条相衔接。

　　风险处置应明确损失顺位与破产衔接。修订草案二审稿第六十六条、第六十八条未规定公共资金介入前须先由股东及无担保次级债权人吸收损失。建议在第六十八条增设一款：动用存款保险基金、行业保障基金或者其他公共资金的，应当先行实施股权、债权减记或者债转股；且应遵循资本工具损失吸收的法定层级，先减记股权等一级资本工具，再减记次级债权等二级资本工具，顺序不得倒置。修订草案二审稿第六十九条虽然已规定了破产申请途径，但缺少“处置不能即转破产”的强制性规定，建议增设接管期限及其延长程序，避免行政处置无限期替代司法破产。具体来说，第六十条仅规定整顿期限为六个月，对接管期限没有规定，建议参照商业银行法的规定明确接管期限原则上不逾两年，届期未恢复即应申请破产。

　　数字金融应把算法治理与业务外包纳入监管。修订草案二审稿第二十九条已将网络安全、数据安全纳入审慎经营规则，第五十条第四项授权监管机关可以检查运用人工智能技术管理业务数据的系统，但有两处空白：其一，算法治理与模型风险未进入第二十九条列举范围，智能风控与自动决策模型的“黑箱”易引发模型风险与金融排斥，应当增加对可解释性、非歧视与模型验证的规定。其二，业务外包监管缺位。修订草案二审稿第四十六条仅覆盖会计师事务所、律师事务所、资产评估机构、信息技术服务机构四类，而银行在实务中大量将获客、风控初筛、贷后催收等环节外包给金融科技公司；第五十条规定的现场检查对象仅限于银行业金融机构，建议将外包服务提供商也纳入现场检查的范围，并赋予监管机构直接检查及责令暂停、终止合作的权力。

　　银行业监管法的修订，是监管工具箱的增容，更是金融法治契约的重塑。修订草案二审稿的完善应在赋权与控权之间保持平衡：以清单与互认落实监管协同，以实质认定与损失填补压实股东责任，以损失顺位与转换时限阻断道德风险，以比例原则与正当程序约束监管权力，以算法治理与外包管控延展监管半径。

　　（作者单位：中国法学会银行法学研究会）