兼谈出版物市场管理规定修订草案征求意见稿

回应新业态 激发新活力 构建新秩序

——兼谈出版物市场管理规定修订草案征求意见稿

　　出版业的发达程度是一个国家文化兴盛的重要标志。出版物的市场化程度和现代化管理水平是出版业发展的重要因素之一。2026年9月1日，国家新闻出版署发布《出版物市场管理规定（修订草案征求意见稿）》（以下简称草案）面向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为9月30日。

　　这是《出版物市场管理规定》自2016年修订以来的又一次系统性调整，旨在回应出版物发行业在业态形式、服务模式、经营方式等方面发生的巨大变化，特别是图书网络发行快速发展所带来的监管挑战。本次《出版物市场管理规定》修订立足行业新业态，优化市场准入，规范新兴领域，回应实践痛点，内容充实，亮点颇多。但为了更好适应行业发展、法规建设和机构改革新要求新情况，草案在部分制度设计上还可以进一步完善。

　　在准入制度、新兴业态治理等方面亮点突出

　　在准入制度层面，实现“放管结合”优化升级。出版物市场准入制度上，草案实行“一加三减”：“一加”，即新增批发业务条件。草案第七条明确要求，从事出版物批发业务，经营场所使用面积合计不少于50平方米，且经营场所应物理独立、边界清晰，一个经营场所只能办理一个出版物经营许可证。这有利于防止“一址多证”、集群注册等问题。“三减”，指入行门槛全面降低。草案取消了外商投资专门审批、网络发行单独备案、发行员职业技能鉴定要求，推行电子营业执照。这在强化实质性监管的同时大幅降低了制度性交易成本，其“严准入、宽审批”的制度设计，体现从“管制型监管”向“治理型监管”的理念转变。

　　在新兴业态治理层面，填补关键性的制度空白。针对图书电商、直播带货等新型网络交易方式迅猛发展，草案专节规范网络发行管理，将现行《出版物市场管理规定》的1条内容扩展为6条，构建了从信息公示、行为规范、平台备案、平台义务、反垄断到配合监管的完整网络发行监管体系，并配套两条独立罚则，将电子商务法、价格法等上位法的原则性要求转化为出版物发行领域的可操作规则，使平台责任从“倡议”走向“强制”。同时，草案第十一条首次将二手书经营纳入出版物市场许可管理范围，填补了二手书市场长期存在的监管真空。

　　在扶持发展层面，确立产业促进制度导向。草案第五条明确规定，“国家保障、促进发行业的发展与转型升级，扶持实体书店、农村发行网点、发行物流体系、发行数智化建设等”。这在规章层面明确国家对实体书店的扶持义务，体现了从“单纯监管”向“监管与促进并重”的思维转变，具有重要的宣示意义和导向价值。

　　三个关键问题还可再精细化、体系化

　　积极回应新业态新变化，强化细化网络发行平台责任。草案体系化专节规制出版物网络发行，这一制度回应了电商平台已成为图书销售主渠道的现实。然而，当前网络售书侵权盗版问题远超传统的“链接治理”范畴。比如，盗版图书通过“易容”上架规避审核、直播带货瞬时上架不留痕迹等。在此背景下，仅要求平台履行证照审核等常规义务，难以有效遏制侵权盗版的蔓延。从法理上看，平台在出版物网络发行中已不仅是“通道提供者”，而是事实上深度参与交易流程的组织和管理，其对平台内经营者的侵权行为应承担更高程度的注意义务。因此，建议在草案第四章“出版物发行活动管理”中增加以下内容：其一，建立图书类目商品的专项审核机制。要求网络交易平台建立出版物上架前的ISBN信息核验制度，对未提供有效ISBN或ISBN信息与所售出版物不一致的商品，不得上架销售。其二，建立跨平台侵权信息共享与行业惩戒机制。要求网络平台对因销售侵权盗版出版物被依法查处并吊销许可证的经营者信息，向同级出版主管部门报告，由主管部门纳入行业信用记录并向各平台通报，各平台在收到通报后，应当拒绝为该经营者提供出版物上架服务。其三，强化新型销售场景过程监管。要求平台对直播带货等即时性销售场景实施交易全过程留痕，包括直播视频、商品链接、交易记录等，保存期限不少于三年。其四，明确平台的连带责任。网络交易平台知道或者应当知道平台内经营者销售侵权盗版出版物而未采取必要措施的，应当与该经营者承担连带责任。加大平台违法成本，倒逼平台从被动应对转向主动治理。

　　适应小微市场新环境，分级分类规范二手书市场经营。草案第十一条，填补了二手书市场的监管空白，值得充分肯定。但从实践来看，“以营利为目的”和“持续开展”的界定标准模糊，执法中难以准确把握尺度。当前，各地二手书市场形态多样，规模差异悬殊。若标准不明确，可能导致大量小微经营者因合规成本过高而退出市场，或因执法标准不一，使制度善意落空。建议对二手书经营实行分级分类管理。其一，降低小微二手书店的准入门槛，将修订草案第七条中关于经营场所面积不少于50平方米的要求，针对二手书零售作差异化安排，适当放宽条件。同时强化对进销货凭证和出版物来源合法性的监管要求。其二，建立二手书网络交易平台的专门备案制度。对提供二手书网络交易服务的平台，设置专门的信息报告制度。其三，细化二手书经营的禁止性规定和法律责任。明确二手书经营者不得收购和销售盗版出版物、非法出版物及依法应下架的出版物。违反上述规定的，视情节轻重给予警告、罚款直至吊销许可证的处罚。其四，明确“以营利为目的”的判断标准。建议在草案或后续配套文件中，将“以营利为目的”界定为“通过收购、销售二手出版物获取经济收益，且年交易额达到一定标准”。具体标准可由省级出版主管部门根据本地实际情况制定。

　　完善制度资源支撑，使实体书店扶持政策落地见效。草案第五条首次在规章层面明确国家对实体书店的扶持义务，具有重要的宣示意义。从法理上分析，出版物不仅是商品，更是承载文化价值的特殊产品；实体书店不仅是销售场所，更是城市文化空间和公共文化服务的重要载体。对实体书店的扶持，本质上是对文化公共服务功能的制度性保障，而非单纯的市场干预。然而，仅有原则倡导而无具体制度支撑，恐难落地见效。若扶持政策仅停留在宣示层面，实体书店的生存空间可能继续被挤压，其制度善意可能难以转化为实际效果。建议在草案中增加实体书店扶持的具体制度安排：其一，在公平竞争方面，建立出版物网络销售价格行为的规制框架。参照价格法的相关规定，在草案中增加条款，明确禁止出版物网络销售中的不正当价格竞争行为，防止电商平台利用低于成本的价格倾销手段挤压实体书店生存空间。其二，在准入方面，对实体书店给予差异化政策支持。对实体书店（尤其是农村和偏远地区的实体书店）在经营场所面积要求上给予适当放宽。其三，在实施机制方面，建立扶持政策的制度化通道。明确授权省级出版主管部门会同财政、税务等部门制定实体书店扶持的具体措施，包括财政补贴、税收优惠、租金减免等，使“扶持实体书店”从原则性宣示转化为可操作、可考核的制度安排。

　　总体而言，草案立足行业新业态，及时回应了现实新问题，在准入制度优化、新兴业态规制、产业促进导向等层面体现了深刻的制度自觉和敏锐的立法智慧。但还可以进一步完善制度设计：将平台责任从“被动合规”推向“主动治理”，将二手书规范从“原则宣示”推向“精细规制”，将实体书店扶持从“政策倡导”推向“制度落地”，使其既具有前瞻性又具备可操作性，真正助力出版物市场在规范有序的轨道上实现高质量发展。

　　（作者为中国政法大学光明新闻传播学院教授、广播电视政策法规研究基地研究员）