以统一规则和明晰权责为抓手推进地方金融监管立法

以统一规则和明晰权责为抓手推进地方金融监管立法

——兼谈制定地方金融监督管理条例的原则

　　制定地方金融监督管理条例，既要为监管主体履职提供充分依据，也要为市场主体提供稳定、可预期的经营归责制度，从而明晰权责、强化风险预防和建立救济机制。

　　今年5月公开发布的国务院2026年度立法工作计划将地方金融监督管理条例纳入预备制定项目。地方金融一端连接着小微企业和居民融资需求，一端连接着银行、资本市场与地方经济运行。地方金融活动的规范发展既关系到金融服务的可得性，也关系到我国金融体系的整体安全。推进地方金融监督管理立法，既要为监管主体履职提供充分依据，也要为市场主体提供稳定、可预期的经营归责制度，从而明晰权责、强化风险预防和建立救济机制。

　　地方金融监管立法的总体原则

　　制定地方金融监督管理条例，应在全国统一金融法治框架下补足监管依据、明确央地职责，坚持统筹发展和安全，以规范促发展，以法治防风险。要满足小额贷款、融资担保、商业保理等业务的差异化融资需求，不能因为存在风险就否定其市场价值，更不能以服务实体经济为由放宽准入条件、容忍违法经营等。立法应保障合法金融活动及市场主体之间的公平竞争秩序。

　　尤其需要明确的是，地方金融监督管理条例是全国金融法治体系的组成部分，而非赋予各地另建金融规则体系的依据。“地方金融”中的“地方”，主要指特定监管职责的配置，并不意味着金融活动可以脱离全国统一标准，更不意味着现行经营地域限制当然取消。制定地方金融监督管理条例，应将地方成熟经验转化为共同规则，纠正以地方扶持之名行违法放宽准入条件、排斥竞争的做法，要防止形成不当兜底预期。立法还应落实地方金融监管机构专司监管职责的改革要求，在职责、人员和考核机制上将监管与招商引资、融资撮合、国有资本经营管理相分离，并保障依法协作。监管考核应重在依法履职、风险识别和权益保护，不宜与机构数量、融资规模直接挂钩，更不应仅以风险事件的发生倒推失职，而应考察是否依法识别、报告并采取适当措施。

　　明确央地监管职责与权力边界

　　制定地方金融监督管理条例要明确央地监管职责与权力边界。央地关系的关键在于将规则制定、准入管理、日常检查、跨区协调和风险处置分别配置给适当主体。应落实以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，区分中央派出机构与地方政府金融管理部门的职责。全国性准入规则、风险标准和跨市场协调应由中央统筹；地方政府金融管理部门则对依法由地方监管的金融组织承担相应准入管理和日常监管职责，并依照法定分工履行风险处置职责。此外，还应明确省级与省级以下机构的分工。

　　网络不仅可以降低经营信息的传递成本，也可以降低数据监管的汇集成本，但不能仅凭地域接近就认为地方政府部门具有信息优势。评价监管信息的获取与利用能力，应区分不同信息的性质：财务报表、交易记录等较易标准化的硬信息可以依法共享；对交易背景、履约意愿等作出的情境性判断属于软信息，不能以数据汇集替代必要的核验与持续接触。但这种获取能力并不专属于地方政府部门，中央派出机构同样可以形成相应能力。地方承担现场核实、行为检查等职能的比较优势，应结合其调动属地行政资源和及时响应的实际能力判断。跨省资金链与关联控制关系还需跨区域数据分析。因此，立法应结合风险覆盖范围、专业能力、履职成本和利益冲突程度等因素配置职责，使权限、资源和责任相匹配，并通过统一报送、交叉核验和失真问责等机制，保障共享信息真实完整，促进分层研判与属地协同。

　　职责配置应明确职权的法定依据，并区分依法授权与行政委托，分别明确对象、事项、条件和程序，不能以“属地责任”替代具体法律依据。检查、处罚和强制措施，既须有明确权限，也须遵循法定程序。同时，制定地方金融监督管理条例应遵守立法权限边界。冻结存款、汇款的行政强制措施及行政强制执行，应由法律设定，不能由条例自行创设。对于需要上位法规定的事项，应与相关法律的制定修改协调推进。

　　回应业务创新与跨区域经营需求

　　当下，数字平台、供应链服务和智能风控正在改变金融业务的组织方式。制定地方金融监督管理条例若仅按机构名称划定范围，容易留下规避空间；若将所有涉及资金、数据的服务都纳入，则又可能不当扩大许可范围。应在列举主要组织类型的基础上，结合资金归集、信用中介和风险承担等特征，依法区分金融业务、技术服务与普通商业交易。当然，功能特征只是认定线索，不能替代许可依据；认定为金融业务，也不意味着当然划归地方监管。

　　对尚难归类的新业态，应衔接金融法草案中关于监管责任归属认领和兜底监管的制度设计，细化中央统筹的业务认定、职责分配和争议处理程序。地方发现风险，应依法报告并采取权限范围内的措施，不宜自行创设新牌照，也不能因职责未明而放任风险。对确有价值的创新，可在遵守法定准入要求的前提下，依照有权机关确定的程序开展限额、限期测试，落实风险告知和退出安排，不得以测试为名豁免法定禁止性规定。

　　跨区域经营应区分机构准入、经营地域和监管分工。《小额贷款公司监督管理暂行办法》规定，普通小额贷款公司不得跨省开展业务，网络小贷公司的经营区域条件另行规定；《融资担保公司监督管理条例》已有跨省设立分支机构及监管协作规则。网络便利不自动产生全国经营资格，地域限制也应说明风险依据。制定地方金融监督管理条例时，可根据资金来源、客户分布和风险外溢程度分类评估现行规则，在统一准入规则基础上明确跨区域经营条件、牵头监管机关和经营地职责，避免用行政区划替代风险判断。跨区域协作也可借鉴域外经验，如吸收、参考美国有些州的监管机构开展非银行抵押贷款机构跨州联合检查的做法，立足我国自身央地体制明确结果共享与协作责任，并以用途限制和访问权限保护个人信息与商业秘密。

　　统一监管标准并实施风险分类

　　地方金融与银行、证券、保险等领域存在业务联系。金融功能和风险特征相近的业务，应当适用可比的监管标准，不能因机构名称、注册地区或主管部门不同形成规避通道。股东资质、关联交易、资金来源、信息披露和消费者保护等，应与全国金融监管要求衔接。对通过银行融资、联合贷款、资产证券化等方式形成的风险联系，还应加强跨机构风险识别和信息协作，防止风险沿业务链条传导。

　　标准衔接不等于指标照搬。不同机构的合法资金来源、期限错配程度、业务杠杆及关联程度各异，资本和流动性要求也应有所区别。不能将银行全部指标机械套用于不吸收存款的小型组织，也不能以机构规模小为由减损反欺诈和消费者保护底线。比例原则要求监管负担与风险相适应，而非简单追求更严或更松。

　　完善制度衔接与实施保障

　　2026年6月，金融法草案已提请全国人大常委会初次审议。制定地方金融监督管理条例时，应与金融法及相关单行法统筹衔接，推动配套规则清理，明确与地方性法规、部门规章的关系，对存量机构整改、许可衔接和业务退出设置合理过渡期，避免规则叠加与执行冲突。

　　风险处置应与权利救济同步设计。制定地方金融监督管理条例应明确风险处置触发条件、决策主体及各方职责，依法衔接重组、破产和责任追究，不得以行政处置为由任意改变债权清偿顺位。地方牵头处置不等于地方财政当然兜底，也不排除依法开展的政府性融资担保支持和风险分担；关键在于明确依据、条件与责任边界。对受监管措施影响的经营者、投资者和债权人，应依法保障其知情、陈述申辩和救济权利。

　　评价立法成效，最终应看合法业务能否有序开展、风险能否及时发现、违法行为能否有效纠正，以及市场主体能否获得公平保护。因此，制定地方金融监督管理条例要明确监管权运行依据，为市场竞争提高清晰的规则和风险责任边界。

　　（作者单位：清华大学法学院）