《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》完善建议

“赋权”与“统一”之间的税法平衡

——《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》完善建议

　　8月28日，财政部、税务总局公布《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），面向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2026年9月27日。

　　《征求意见稿》贯彻落实党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出的“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”的部署，按照税费制度基本平移、保持税负水平总体稳定的思路，将城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加合并为地方附加税。其中，两项教育附加由“费”转为“税”，“一税两费”进入统一的地方附加税法。值得关注的是，《征求意见稿》没有沿用全国统一的固定税率，而是规定了11%至13%的幅度税率，由省级人民政府提出具体适用税率，报同级人大常委会决定。这为地方结合财政状况和发展实际选择税率保留了空间，也使得地方税的征收与全国统一大市场建设建立了紧密联系。

　　规范税率的确定与调整

　　《征求意见稿》针对税率确定与调整，规定将地方附加税税率确定为11%至13%，具体适用税率由省、自治区、直辖市人民政府统筹本地区经济社会发展、促进全国统一大市场建设等情况提出，报同级人大常委会决定。这一安排使地方在法定幅度内获得具体税率确定空间，有助于地方政府结合财力状况、税源结构和公共服务需要作出选择，体现地方税适应区域差异的制度特点。

　　需要注意的是，地方税率在法律授权范围内调整，并非不受约束自主决定。《征求意见稿》明确了税率决定主体和法定幅度，但是对税率确定的考量标准、调整程序和稳定期限规定没有进一步明确。建议规范省级行政区域原则上适用的同一具体税率，不宜按市、县、行业或特定经营主体另设差别税率。具体而言，省级人民政府提出税率方案，同步提交税负影响评估报告，以说明财政状况、税源结构以及不同类型经营主体的税收负担变化。拟提高税率或作出较大调整的，应充分听取经营主体、行业协会和专家的意见。除重大突发事件等特殊情形外，原则上，税率要在一个完整预算年度内保持稳定，调整后的税率自下一预算年度起施行，并设置合理的提前公布期限。这样既可以保证地方用权具有必要弹性，也有利于增强税制的稳定性和可预期性。

　　市场统一的维护与调节

　　《征求意见稿》把促进全国统一大市场建设作为确定和调节税率时应当考虑的重要因素，允许各省在11%至13%的幅度内确定具体税率。地区之间存在一定税率差异是地方税制度适应区域发展差异的客观要求，我国不同地区的经济发展水平、财政承受能力和公共服务成本都存在差异，因而保留地方税有限选择的税率空间，有助于不同区域通过地方税增加经济调节功能。但是应当防止这种差异与招商引资、企业迁入等政策叠加而演化为区域壁垒，影响全国统一大市场建设。建议进一步细化相关约束机制。《公平竞争审查条例实施办法》第十八条明确规定，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，不得以迁移注册地、在本地纳税等为条件给予选择性、差异化财政奖励或者补贴。为建设全国统一大市场，地方附加税税率机制有必要与上述规则等进行制度衔接。

　　基于此，笔者建议，《征求意见稿》明确对省级人民政府提出的税率方案，要确立开展公平竞争审查机制，且审查结论、税负影响评估与税率决定文本等要一并备案。财政部、税务总局可建立全国统一的地方附加税税率查询机制，公开各省适用税率、调整时间和相关决定，使差异运行在有利于全国统一大市场建设和税法等法律调节范围之内：要防范税率政策与招商引资、企业迁移与财政奖补不当联动；要防范违法违规采用“先征后返”、定向奖励、园区补贴等手段；要防范主税承担低于法定地方附加税。

　　完善制度衔接与评估

　　《征求意见稿》第二条、第七条至第十条围绕地方附加税与增值税、消费税的衔接建立了基本框架。其中，第二条以实际缴纳的增值税、消费税的税额作为计税依据，第七条至第九条规定了纳税时间、地点和扣缴义务人与主税保持一致，第十条明确由税务机关依照税收征管法实施征收管理。这一设计延续了现行附加税依附主税征收的制度实践，有利于降低制度转换成本。但这种制度总体延续平移并不意味着新旧规则之间完全不存在差异。按照现行制度，城市维护建设税规定分别适用7%、5%、1%的税率，而且要再加上3%教育费附加和2%地方教育附加，这三种纳税附加比例就分别成了12%、10%和6%。但《征求意见稿》将各省具体适用税率统一在11%至13%的法定区间，部分原适用较低税率地区的纳税人可能出现负担变化。同时，地方附加税以实际缴纳的增值税、消费税为计税依据，主税发生补缴、退税、更正申报或跨期调整时，附加税计税依据和应纳税额需作相应调整。对制度转换期间的税负变化以及主税调整后的附加税处理等问题，《征求意见稿》还需通过配套制度进一步细化。

　　鉴于此，笔者还建议地方附加税法实施后，应开展规范有序的监测评估，以评鉴实施操作效果。它也是针对新旧制度转换可能产生的结构性负担变化建立监测评估机制，且这一评估是有期限的，其期限可设置为2—3个完整的预算年度，持续跟踪不同地区、不同行业和不同规模经营主体的实际负担变化，为后续优化制度完善提供依据。若对制度转换等有明显短期影响的情形，可由国务院安排过渡期，避免地方自行通过财政返还、补贴等方式进行调节操作。同时，明确主税调整情形下的地方附加税的处理规则，依托税收信息系统实现主税与附加税数据之间的联动，减少纳税人重复申报。

　　健全配套安排与协调机制

　　《征求意见稿》规定，地方附加税法施行后不再征收城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加。这意味着原有地方附加性收入体系，将转变为统一的地方附加税制度。城市维护建设税和两项教育附加费共同构成的税费合并，税费合并实际整合了现有附加税费，提高地方税制规范化水平。但是，教育费附加和地方教育附加具有一定的公共属性，其退出后涉及教育投入保障与法律规范的协调问题。如果相关法律规定和财政保障机制不同步调整，可能产生制度衔接的不协调问题。

　　建议同步推动地方附加税与相关法律法规制度的衔接。一方面，要注意对教育法及教育费附加相关配套规定与附加税法新内容不一致的内容进行调整，明确教育投入税法安排。另一方面，要协调预算管理和财政机制，以保障教育投入，尤其是协调通过一般公共预算、转移支付等方式保障教育事业发展。

　　总体来看，《征求意见稿》框架稳妥，通过有限赋权，增强了地方税制的适应性，但在税率确定幅度、统一市场约束、新旧制度衔接和配套保障等方面，尚有细化完善空间。要在“赋权”与“统一”之间寻求税法平衡，明晰地方税权运行的边界和底线，通过授权地方在一定幅度内确定具体适用税率，保持税负水平总体稳定，从地方附加税“一税两费”的形式整合，实现地方税征收的法治化。

　　（作者为辽宁大学财税法研究中心教授、博士生导师）