预付式消费监管的立法演进、原则与框架

兼谈制定预付式消费监督管理条例的基本构想

　　制定预付式消费监督管理条例，应秉持实质公平正义的价值理念，建立或完善风险防控和权利救济相关制度和机制，强化信用监管手段，切实保护消费者的合理预期和信赖利益。要进一步规范预付式消费的经营行为，防范消费欺诈和金融风险，保障消费者合法权益，优化营商环境。

　　今年5月印发的《国务院2026年度立法工作计划》提出，预备制定预付式消费监督管理条例。这是继《国务院2025年度立法工作计划》以来，制定预付式消费监督管理条例又一次被列入国务院年度立法工作计划。

　　预付式消费，是指消费者预先向经营者支付一定金额的费用后，以整存零取的方式，分次接受经营者提供的商品或服务的商业模式，包括单用途预付消费和多用途预付消费。它常见于餐饮娱乐、教育培训、健身康养、美容美发、加油养护等服务行业，是现代社会生活消费的重要方式之一。

　　预付式消费可以稳定客源、加速资金回流、降低消费者单次消费成本，实现经营者和消费者互惠双赢，使得其发展迅速，但由此引发的矛盾纠纷也时有发生。为了消除预付式消费发展的痛点和堵点，国务院决定制定预付式消费监督管理条例，本文对其历史演进脉络进行梳理，试提出立法建议。

　　预付式消费监督管理条例的立法演进

　　法律规则应社会生活而生，社会生活变迁是法律规则演进的原动力。预付式消费法律规则随着此类消费方式的发展而演进。

　　在预付式消费萌芽时期，法律规则以相对较模糊的方式对现实生活进行了回应，比如，中国人民银行和原国家工商行政管理总局于1998年联合出台《会员卡管理试行办法》将预付式消费凭证纳入监管范畴，但未出现“预付”字样。

　　在预付式消费形成时期，法律规则与现实生活的对应性增强，预付式消费相关的核心法律概念和规则应运而生，形成单用途预付消费与多用途预付消费分散立法的模式。比如，中国人民银行于2010年发布的《非金融机构支付服务管理办法》第二条，明确将“预付卡的发行与受理”纳入非金融机构支付服务；商务部于2012年发布的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，对单用途商业预付卡的发行和销售涉及的实名登记、限额发行、资金存管等进行了明确规定。

　　在预付式消费发展时期，法律规则回应社会生活的科学性、体系性和针对性不断增强。国务院于2021年发布的《关于开展营商环境创新试点工作的意见》在改革事项清单中明确要求，理顺单用途商业预付卡等预付式消费领域监管机制，明确监管责任部门统一行业监管标准。2011年，中国人民银行、监察部等7部门联合发布《关于规范商业预付卡管理的意见》，从金融风险、反腐、税收、维权等方面完善商业预付卡管理。国务院于2024年公布的《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》第二十二条对预付式消费中经营者的主要义务进行了规定。最高人民法院于2025年发布《关于审理预付式消费民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》，主要规范了预付式消费合同纠纷的责任主体认定、合同效力、退款规则、“霸王条款”无效及“卷款跑路”责任等。此外，北京、上海、江苏、甘肃等地制定了预付式消费相关地方性法规或规章。

　　当前，以部门规章为主的分散式立法模式存在效力层级低和多头监管等弊端。一方面，部门规章在设定惩戒手段和建立协同治理机制方面作用有限，难以满足预付式消费中资金监管、信息披露和法律责任承担的要求。制定预付式消费监督管理条例有助于增强规则的刚性，推进预付式消费协同共治。另一方面，分散式立法易导致多头监管、职责不清。制定“预付式消费监督管理条例”可以明确在预付式消费场景中采用以商务部门为主、以市场监管部门和中国人民银行为辅的方式配置监管职权，避免重复监管或监管空白。

　　制定预付式消费监督管理条例的基本构想

　　实质公平正义导向。预付式消费中经营者与消费者呈现信息不对称和风险不均衡状态，消费者处于弱势地位。预付式消费中，在缔约阶段，经营者既可能利用信息优势进行虚假承诺或宣传，又可能利用经济优势设置“霸王条款”；在履约阶段，经营者掌握主动权，可以设置烦琐的程序或苛刻的条件不履行或不完全履行合同，或以变更登记、装修、整改、停业、破产等为由单方变更履约方式和条件。预付式消费中经营者与消费者在事实上的不平等地位使得形式公平正义成为经营者不履行或不完全履行合同的借口或理由。形式上自由订立或变更的合同隐藏着经营者的恶意和消费者的隐忍，让消费者产生被愚弄或强迫的感觉。这就需要通过实质公平正义进行矫正，让预付式消费中经营者与消费者的利益恢复至均衡状态。

　　预付式消费立法中实现实质公平正义价值理念的关键在于保障消费者的知情权、自主选择权和救济权，保护消费者的合理预期和信赖利益。在消费者知情权方面，增强预付式消费的透明度，披露经营者和预付费使用相关信息，防范无端增设扣费点或随意扣费。在消费者自主选择权方面，明确预付卡延期、挂失或补办、抵押、转让和退还规则，禁止经营者单方变更履约内容，激励经营者采用标准化的示范性合同文本，避免在合同文本中出现“最终解释权归商家”“过期作废”“概不退费”等字样。在消费者救济权方面，要防范经营者逃避责任或不当转移商业风险，建立网上维权平台和在线纠纷解决机制，完善投诉举报机制，降低司法或仲裁解决纠纷的成本，增强消费者维权的便利性和实效性。

　　监管重心由权利救济前移至风险防控。预付式消费监管覆盖事前、事中、事后各个阶段，事前和事中监管要侧重风险防控，事后监管要侧重权利救济。制定预付式消费监督管理条例，要完善权利救济规则，增强禁止性规定与法律责任之间的对应性，合理运用行政处罚方式，优化行政责任、民事责任和刑事责任的配置与衔接，增强违法惩戒的力度。

　　制定预付式消费监督管理条例，要将监管重心前移至事前和事中风险防控阶段。要建立或完善防控履约风险和资金风险的制度或机制。事前风险防控监管机制主要包括经营主体准入制度、经营资质审核和登记制度、经营信息查询制度、预付费额度审核制度、单次预付费限额制度等。事中风险防控监管机制主要包括经营者定期报告制度、预付卡实名登记制度、预付卡备案审查制度、预付式消费冷静期制度、强制性风险保证金制度、保证保险引入机制、预付费存管制度、履约情况检查和监测制度、异常情况预警制度、信息共享与联动制度等。

　　强化信用监管手段。预付式消费采用“先付费，后履约”方式进行，是以信用为基础的消费形态。消费者预先支付款项是基于对经营者将来履约的信赖，预付费与经营者信用之间存在对应关系，经营者诚信履约才能完成预付式消费闭环。经营者的信用状况是消费者判断是否缔约或付款的重要依据，也是影响经营者能否依约履行的关键因素。因此，制定预付式消费监督管理条例要运用数智技术，强化信用监管，优化监管措施，防范和惩戒失信行为。

　　信用监管要贯穿于预付式消费全生命周期，包括信用公示与查询、分级分类、评估、预警、惩戒等。其一，监管部门要通过数据共享和网络抓取收集经营者企业登记、营业、资金存管、消费评价、投诉处理、行政处罚等信息，在加工整理后公示经营者的信用信息，供相关消费者查询。其二，构建标准化信用评估体系，将其作为确定预付式消费经营主体资格、预付费额度、保证金缴存标准、预付费存管比例的依据。根据实时监控的信用数据进行动态监管和差异化监管。其三，以信用评估为基础进行风险研判，发现风险隐患，识别异常情况，进行预警提示或采取必要措施。其四，完善守信激励和失信惩戒机制。对信用等级高的经营主体减少检查和监测频次，对信用等级低或失信经营主体加大检查和监测的力度。对性质恶劣、情节严重、社会危害性极大并受到行政处罚的失信企业，剥夺其从事预付式消费经营活动的主体资格，并将其列入严重失信主体名单，实施联合信用惩戒。

　　制定预付式消费监督管理条例，应秉持实质公平正义的价值理念，建立或完善风险防控和权利救济相关制度和机制，强化信用监管手段，切实保护消费者的合理预期和信赖利益。要进一步规范预付式消费的经营行为，防范消费欺诈和金融风险，保障消费者合法权益，优化营商环境，提振消费，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

　　（作者为北京工商大学法学院教授、习近平法治思想北京市守法实践研究基地研究员）