人大主导行政规范性文件审查的制度正当性与路径

　　行政规范性文件是基层治理与政策落地的重要载体，关乎国家法制统一、政令畅通与公民合法权益，是法治政府建设的重要支撑。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，强化法治政府建设，全面落实行政规范性文件备案审查，完善实质性化解行政争议机制。这为行政规范性文件备案审查制度提质增效提供了根本遵循。就行政规范性文件备案审查而言，目前，我国已构建了人大、政府、法院三种审查模式，但该模式还存在运行碎片化、标准不统一、联动机制不畅等结构性短板，监督合力难以有效释放。依托人民代表大会制度优势，强化人大统筹主导，搭建协同闭环的一体化审查体系，有利于进一步夯实法治根基、促进经济社会高质量发展。

　　人大、政府、法院三种审查模式运行面临的问题

　　就行政规范性文件备案审查而言，当前，人大、政府、法院三种审查模式主要存在审查标准不统一、协同联动机制缺位等问题。

　　审查主体权力属性各有不同，在一定程度上存在短板与局限。人大备案审查位阶最高，拥有撤销违法文件的终极权限，可以维护法制统一。但基层人大大多专业力量薄弱，人员配置不足，面对数量庞大的规范性文件，有的存在重备案、轻实质审查的问题。政府内部层级审查和复议审查效率突出，但属于内部审查，会存在中立性不足、自我纠错动力和追责力度偏弱的问题。法院以司法形式附带审查则侧重个案权利救济，但启动依附于诉讼案件，无法主动开展全域审查，个案否定效力不具备普遍约束力，难以实现违法文件的源头治理。

　　审查标准互不统一。人大备案审查主要以《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》为依据，行政审查则以《中华人民共和国行政复议法》及各地有关行政规范性文件管理的地方立法为依据，而法院附带审查则以《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释为依据。各审查主体职权所依托的法律规范各不相同，形成了审查范围与评价标准上的分化，而规范依据的差异实质上体现的是不同主体在审查理念与价值取向上的分野。人大审查兼顾合法性、适当性与合政策性，侧重整体法治秩序与公共利益维护；政府内部审查以合法性审核为核心，侧重行政管理效能与政策落地实效；司法审查聚焦狭义合法性评判，以化解个案争议、保障个体权益为核心目标。这导致同一规范性文件在不同审查渠道可能得出完全相悖的审查结论，易出现审查尺度失衡、治理标准混乱的问题，值得重视。

　　常态化协同联动制度的缺失。现行法律制度仅单独规范了三类审查机制的运行规则，尚未搭建统一的线索移送、结果互认、联合研判、闭环督办制度体系。人大、政府、法院在审查线索、整改成果、发布典型案例等方面未实现互通共享，各主体审查运行各自为政，既存在重复审查的资源浪费，也存在审查盲区、监管空白的治理漏洞等问题，无法形成同向发力、同频共振的监督合力。

　　人大主导审查体系的制度正当性

　　针对问题，构建人大主导的一体化审查体系，可以通过制度统筹实现多元审查的规范整合与效能升级。从宪法法理、功能价值、实践适配三个层面审视，人大主导模式具备充分的制度正当性与实践必要性，完全契合“十五五”时期法治政府规范化、体系化建设的核心要求。

　　宪法法理层面的根本支撑。人民代表大会制度作为我国根本政治制度，是维护国家法制统一的核心制度依托。从宪法权力架构角度来看，人大作为国家权力机关，依法行使监督职权，行政机关与司法机关由人大产生、对人大负责、受人大监督。相较于政府内部审查的非超脱性局限、司法个案审查的边界制约，人大审查具备中立性、全域性、终局性的独特法理优势，是唯一具备法定资格统筹整合全部审查资源、统一审查标准、规范监督秩序的主体，为人大主导一体化审查体系建设提供坚实的宪法法理依据。

　　功能价值层面的优化赋能。以人大为主导的行政规范性文件审查模式，可以实现多元审查功能的互补优化与效能升级。人大统筹主导并非包揽替代行政、司法审查职能，而是通过顶层制度设计厘清各主体功能定位，实现优势互补、短板互补。依托人大统筹引领，能够充分发挥政府层级审查高效便民、司法个案审查精准兜底的制度优势，且可以有效弥补行政审查中立性不足、司法审查覆盖面有限的缺陷，构建起层级清晰、分工科学、衔接顺畅的审查格局，最大限度激活多元审查的价值与效能。

　　实践运行层面的现实适配。人大主导模式高度适配我国备案审查实践发展需求与新时代法治改革方向。近年来，全国人大持续推进备案审查制度化、常态化、公开化建设，备案审查工作报告常态化发布，全国统一备案审查信息平台迭代升级，人大统筹监督的制度基础、实践基础持续夯实。“十五五”规划明确要求全面落实备案审查制度，强化法治政府建设，亟须依托人大权威统筹破解多元审查乱象，规范审查行为。人大主导的制度设计精准对接基层治理痛点与法治改革部署，具备极强的实践可行性与时代适配性。

　　人大主导一体化审查体系的完善路径

　　对标“十五五”规划法治政府建设和备案审查提质增效的部署要求，立足当前制度短板与实践痛点，应以人大统筹主导为核心，从统一审查标准、健全联动机制、创新监督方式、完善保障体系四个方面发力，构建系统化、常态化、法治化的行政规范性文件审查体系。

　　统一审查基准夯实法治根基。应确立人大合法性与适当性双重审查标准的顶层统领地位，明确人大、政府、法院三类主体的审查范围和审查强度，统一全域适用的合法性审查要件，细化完善适当性审查裁量尺度。通过标准化、规范化的审查规则，彻底扭转各地各部门审查尺度不一、评判标准混乱的现状，从制度源头上筑牢国家法制统一的坚实根基。

　　健全联动机制破除监督壁垒。针对三类审查机制各自为政、衔接不畅的突出问题，建立人大统筹主导的常态化协同治理机制。搭建人大、政府、法院三方会商研判、线索强制移送、审查结果互认、专项联合清理的全流程联动体系，打通跨部门信息孤岛，实现审查线索、整改成果、典型案例、问题清单互通共享。依托常态化联合督查、专项清理、结果抄送工作机制，有效破解监督割裂、资源分散、合力不足的难题，推动多元监督同频共振、同向发力。

　　创新公开机制补强监督刚性。针对人大刚性纠错审慎适用、部分行政机关有错不改、拖延整改的实践难题，建立以人大为主导的审查信息常态化披露机制。定期公开备案审查年度工作报告、典型纠错案例、问题文件清单及整改落实情况，以公开倒逼规范，以透明压实责任，充分吸纳社会监督和舆论监督，形成制度约束与社会监督的双重压力。通过常态化公开机制补齐人大柔性监督约束力不足的短板，倒逼行政机关严格规范立规行为，全面提升问题整改质效。

　　完善闭环保障强化制度落地。持续优化全国统一备案审查信息化平台，推进基层审查工作数字化、智能化转型，以技术赋能破解基层审查力量薄弱、实质审查缺位的现实困境。健全问题整改跟踪、全程督办、问责追责、年度考核的闭环机制，将规范性文件审查整改成效纳入法治政府建设考核体系，层层压实主体责任。同时畅通公众审查建议提交渠道，激活全过程人民民主监督动能，推动备案审查工作从碎片化治理转向体系化、常态化、高质量治理，全面落地“十五五”规划法治建设各项部署要求。

　　落实“十五五”规划法治政府建设新部署，解决现行行政规范性文件审过程中存在的问题，要坚持人大统筹主导，通过统一审查标准、健全联动机制、创新监督方式、完善闭环保障，能够重塑统一协同、高效权威的一体化审查体系，精准规范行政立规行为，坚决维护国家法制统一，切实保障人民群众合法权益。这既是新时代完善备案审查制度、纵深推进法治政府建设的必然路径，也是推动行政规范性文件治理体系和治理能力现代化、服务经济社会高质量发展的重要法治保障。

　　（作者单位：湖南科技大学法学与公共管理学院）