以生态环境法典夯实荒漠生态安全法治根基

　　荒漠生态系统是陆地生态系统的重要组成部分，具有独特的结构和功能，在防风固沙、水文调控、土壤保育及生物多样性保育等方面提供着重要的生态服务。党的十八大以来，我国积极推进荒漠化防治及“三北”等重点生态工程，防沙治沙取得举世瞩目的巨大成就，构建了以防沙治沙法、森林法、草原法、湿地保护法、青藏高原生态保护法、黄河保护法等法律为基础的防沙治沙法治体系。在此背景下，如何通过法律制度创新将“养、防、治、用、评”的荒漠生态系统治理理念转化为具有法律拘束力的制度安排，成为亟待回应的时代命题。《中华人民共和国生态环境法典》的编纂，对此进行了立法回应。它整合现行生态环境法律规范，构建了系统完备的生态环境法律制度体系。其在第三编“生态保护”中，荒漠生态保护呈现为第六节“荒漠”（第754-758条）与第六章“生态退化的预防和治理”（第888-919条）的双重构造。前者规定了原生荒漠生态系统的保护，后者规定了水土流失、土地沙化等生态退化问题的预防和治理。这体现了从“单一要素管控”向“系统功能维护”的立法思路转变。

　　从“要素管控”到“功能保护”的客体转型

　　长期以来，水土流失、土地沙化分属不同法律规制，形成《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防沙治沙法》并行的单行法格局。这一格局面临的首要问题在于法律概念不清晰。2001年通过的防沙治沙法将“土地沙化”界定为“主要因人类不合理活动所导致的天然沙漠扩张”，对自然形成的原生荒漠未作明确区分。这使得实践中将应保护的沙漠与需要治理的沙化土地混为一谈，导致保护与治理目标错位。与概念混淆相伴而生的是部门分割。水土保持法确立水行政主管部门的主管地位，防沙治沙法赋予林草部门牵头职责，土地管理法规定自然资源部门规划权限。三部法律、三个部门各成体系，缺乏协调机制，难以形成合力，更难以有效回应水土流失与土地沙化相互交织的复合型生态问题。这是将荒漠生态系统拆解为水、土、林、草等孤立要素分别规制的“要素管控”治理范式面临的重要困境。该范式虽具有历史合理性，但难以回应生态系统的整体性特征。

　　生态环境法典积极对此进行回应。比如，生态环境法典在第七百五十四条将荒漠保护对象明确为“干旱、半干旱地区自然形成的沙漠、砾漠、岩漠等原生荒漠及其生物群落”，并确立“保护优先”原则。这里规范的意义在于：保护对象是“自然形成”的荒漠生态系统，区别于次生沙化土地；强调保护“生物群落”的整体性；“保护优先”要求将维持原生状态置于开发利用之前。生态环境法典在第九百零六条将“土地沙化”限定为“主要因人类不合理活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被及覆盖物被破坏，形成流沙及沙土裸露的过程”，使规制重心转向可控的人为活动，并将“沙化土地”界定为“包括已经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地”，覆盖既有问题和潜在风险。二者形成了“保护—治理”二元结构，为后续差异化制度设计奠定基础。

　　在上述基础上，生态环境法典将荒漠生态系统服务功能从政策层面的“事实状态”升格为法典层面的“法律客体”，标志着立法思维从“要素还原论”向“生态系统整体论”转变。比如，生态环境法典第七百五十四条将“防风固沙、调节气候、调控水文、保育土壤、维护生物多样性”五项生态功能直接写入立法，其创新意义体现在三个层面：第一，为功能损害追责提供规范依据。生态功能减损往往先于面积变化发生，五项功能法定化为制定评估标准提供范畴。第二，为生态补偿机制提供功能指向。“四荒”承包治理、公益性治沙等应以功能提升为核心尺度评价其成效，使补偿标准更科学，反映生态收益。第三，为空间管控确立功能目标。水土保持空间管控制度的分类标准应以功能维持为导向，比单纯的“禁止/允许”二分法更契合生态保护需求。

　　从分散到系统的多类型荒漠化协同治理

　　“生态退化”作为统摄性概念，是生态环境法典整合水土保持与防沙治沙的关键创新。生态环境法典第六章以“生态退化的预防和治理”为章名，将水土流失与土地沙化统一纳入规制，旨在超越具体问题表象，将视角从治理“症状”提升到预防“功能衰退”。水土流失与土地沙化的共同本质是生态系统服务功能衰退，其在成因、空间、治理上高度交织，需采取工程、生物、农艺等综合措施。“生态退化”概念的规范意义在于，为水土保持与防沙治沙提供统一概念框架，为应对新型退化类型预留空间，与国际“土地退化”概念接轨。

　　生态环境法典通过三条主线实现了荒漠生态治理体系化整合。第一条主线是空间功能维护。其核心在于将规制逻辑从“对行为的控制”转向“对空间的管制”。水土保持空间管控制度以“三区三线”（城镇空间、农业空间、生态空间三种功能区域，以及对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线）为基础，对重点区域设置递进式管控要求；沙化土地封禁保护区制度对暂不具备治理条件的连片沙化土地实施封禁。这两项制度共同体现以空间为载体、以功能维护为目标的规制逻辑，从源头上预防生态退化。第二条主线是侵蚀类型化治理，即以侵蚀营力的类型作为规制的基本分类单元。生态环境法典根据侵蚀类型分别规定治理措施：水力侵蚀以小流域为单元综合治理，风力侵蚀采取轮封轮牧、植树种草等措施进行治理，重力侵蚀则强调建立监测预警体系；沙化土地综合治理要求因地制宜采取工程、生物措施和生态用水调配。二者形成“因害设防、分类施策”的科学治理体系，将自然规律内化为法律逻辑。第三条主线是全链条制度闭环。生态环境法典构建了“预防—监管—治理”完整链条。预防层包括规划预防、空间预防和行为预防，将规制时点前移至空间布局和事前许可；监管层包括水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工和同时投产使用的“三同时”制度、生产建设活动全过程义务和监测网络，实现全生命周期管控；治理层包括重点治理、社会参与治理和存量处置，分类施策解决历史遗留问题等。

　　以上三条主线共同完成了水土流失与土地沙化的体系化整合，标志着荒漠生态保护领域的范式转型。从“要素管控”到“系统治理”，以生态功能维持为制度目标；从部门分割到协同治理，以生态要素整合牵引部门职能整合；从末端治理到源头预防，将规制时点前移、预防贯穿全生命周期。这三重转型相互关联、层层递进，标志着荒漠生态安全治理完成了从单行法分散调整到体系化规制的制度升级。

　　制度落地的关键问题与实施建议

　　生态环境法典正式实施后，要处理好与水土保持法、防沙治沙法等单行法的关系。就荒漠生态治理而言，我国目前已形成“法典+单行法”的规范体系，建议遵循“法典确立原则、单行法细化规则”的分工思路，前者规定基础性制度，后者保留技术性规范。二者冲突时适用生态环境法典的规定，不相抵触的细化规定可继续适用。

　　空间管控制度的有效实施有赖于“三区三线”划定成果的法治化转化。目前，水土流失重点防治区划定与国土空间规划衔接不足，建议加快制定统一的划定标准，明确水土流失重点防治区与生态保护红线等空间管控边界的关系。同时，推动水土保持重点区域划定成果纳入国土空间规划“一张图”管理。对封禁保护区建立基于生态状况评估的动态调整机制，形成“定期评估—科学调整—动态监管”的管理闭环。

　　完善社会参与机制激励保障措施。针对产权预期不稳、收益周期过长等问题，建议明确治理成果收益权，包括林草产品收益、生态补偿和碳汇交易权，使参与主体有稳定预期。建立“基础补贴+成效奖励”双轨制，评估周期3年至5年，周期内发放基础补贴，周期末兑现成效奖励。同时，建立分区分类补贴标准，确保同等努力下收益大致相当。

　　监测评估是形成闭环管理的关键。建议加快推进全国水土保持监测网络建设，建立多部门数据共享机制。推动科技专项区域均衡覆盖，强化三大侵蚀类型技术协同研发，促进科技成果与工程实践衔接转化，建立“产学研用”联合攻关机制，推动治理技术标准化、装备化、产业化。

　　法律的生命在于实施。期待在生态环境法典引领下，我国荒漠生态治理真正实现从“各自为政”到“系统治理”的跨越，为筑牢国家生态安全屏障、建设人与自然和谐共生的中国式现代化贡献法治力量。

　　本文为国家社会科学基金一般项目“生态环境法典编纂与适用比较研究”（项目编号：24BFX109）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：南昌大学法学院）