简析行政争议实质化解认定机制的构建

　　行政争议实质化解需以争议核心矛盾的识别为基础，通过程序参与、权利救济与利益平衡的协同作用实现争议双方诉求的实质性回应。建立科学的行政争议实质化解认定机制，是进一步破解行政争议循环反复、减少争议化解成本、提高治理效能的重要途径。本文试探讨行政争议实质化解认定机制要重点考量的因素、优化策略等，为司法机关、行政机关提供更具针对性的争议化解指引。

　　行政争议实质化解需重点考量的因素

　　参与主体多元化。行政争议实质化解过程中，法院、检察院、行政机关、调解机构、信访机关及涉事当事人等均可能从不同角度对行政争议是否实质化解作出自身判断。法院要依据法律法规及相关司法解释，对行政行为的合法性、合理性进行审查，基于查明的事实和法律适用情况，考量争议所涉各方的权益是否得到妥善处理。检察机关则通过行政诉讼监督，对法院审判活动、行政机关行政行为进行监督，在监督过程中认定行政争议是否实质化解。行政机关在行政管理活动中与相对人产生争议，或行政复议程序中，均可以通过内部纠错、履行职责、协商调解等方式化解争议，并自行评估行政争议实质化解程度。涉事当事人全程参与诉讼、复议及化解全过程，是行政争议实质化解的参与主体。此外，信访机关、调解机构、综治中心在当事人同意启动相应程序时，亦可作为参与主体。

　　认定程序的规范性。行政争议实质化解认定程序可依当事人申请启动，当事人认为行政争议没有得到实质解决，可以向法院、检察机关或相关行政机关提出申请，请求对争议化解情况进行审查认定。法院在案件审理中应对证据材料进行全面审查，听取当事人陈述、辩论，必要时依职权调查取证，查明行政争议产生的事实、行政行为合法性、当事人诉求合理性等。检察机关在检察监督程序中，可以通过调阅审判卷宗、调查核实行政行为、询问当事人等方式审查行政争议。行政机关审查则通过行政复议、内部调查、重新评估行政行为、与当事人沟通协商等方式对行政争议是否实质化解进行认定。

　　认定标准的科学性。行政争议实质化解的评判标准一般包含实体准则和程序准则。其一，实体标准包括合法权益保障、诉求实质满足、行政行为合理合法等。合法权益保障主要以行政相对人及利害关系人的合法权益得到充分保障为关键；诉求实质满足主要考量当事人在行政争议中的实质诉求是否得到合理满足；行政行为合理合法则要求行政行为在实体和程序上均合理合法。其二，程序标准主要包含争议终结和程序正当遵循。争议终结是指行政争议在程序上终结，不再有后续诉讼、复议或其他争议解决程序的启动事由；程序正当遵循是指在行政争议解决过程中各方遵循正当法律程序。

　　认定效果的统一性。在具体案件办理中，行政争议实质化解的认定标准通常包括社会效果和法律效果。其一，社会效果包含矛盾彻底消除、公信力提升、社会秩序稳定。矛盾彻底消除强调能彻底消除行政机关与相对人之间的矛盾，使各方关系恢复和谐稳定；公信力提升强调通过争议化解提升行政机关和司法机关公信力，增强社会公众对政府和司法的认可度。社会秩序稳定则要求减少因行政争议引发的信访、群体性事件等，维护社会秩序稳定。其二，法律效果包含法律正确实施和“类案同判”。法律正确实施要求确保法律法规在行政争议处理中正确实施，行政机关依法行政、司法机关依法裁判，维护法律尊严和权威；“类案同判”要求通过对行政争议实质化解的认定，为类似案件处理提供参考和示范，促进司法裁判和行政处理结果的统一。

　　行政争议实质化解认定机制存在的问题

　　不同认定主体的职能衔接与沟通协作仍存在不足。实践中，各类主体在行政争议实质化解的认定标准、职能分工和追求结果等方面呈现差异化。此外，对多元主体协同参与激励机制不顺畅和第三方调解组织等外部力量参与空间有限等问题，进一步制约行政争议实质化解的整体效能。

　　行政争议实质化解的认定标准存在一定缺陷。其一，虽然行政诉讼与行政复议在制度设计上均强调行政争议解决的实质性化解，但现行法律法规对“实质性化解”的关键要素尚未作出清晰界定，法律规范的解释不足导致认定标准缺乏一致性。其二，不同的认定程序在标准适用方面呈现差异化。行政诉讼对权益保障充分性、诉求回应度等量化指标未作明确划定，行政复议对行政裁量的适当性以及当事人实质诉求实现程度缺乏体系化评估。

　　认定程序有待完善。从程序启动阶段看，行政诉讼程序需经历起诉、立案、庭审、判决等流程，行政复议程序需经历申请、受理、审查、决定等步骤。这种线性递进模式的过度分层化设计不仅增加了当事人的时间成本，还容易使行政争议化解“重程序、轻实体”，进而形成“程序空转”，引发实质解决的时效性不足问题。

　　行政争议实质化解认定机制策略优化

　　明晰认定主体。一是明确主体权责边界，确立“司法最终审查+行政前端认定+检察全程监督”的分工框架：法院对行政诉讼案件中争议是否实质化解拥有最终认定权；行政机关对自我纠错、复议、调解中的争议化解情况进行实体认定；检察机关对全流程认定活动进行监督并拥有二次认定建议权。针对涉及多个行政机关的行政争议，建立“牵头机关认定+关联机关协认”机制，由同级司法行政机关牵头组织有关行政机关共同参与事实核查。二是强化主体专业性与中立性，行政机关加强内部法制审核，吸纳专业人员、业务骨干及律师、专家学者等外部专家严把审核关卡。行政诉讼领域可以深化跨区划集中管辖试点，增强行政审判的专业性和权威性，选拔具有行政审判经验且熟悉社会治理的法官审理行政案件，针对高频争议类型，配备相应领域专业陪审员，提升专业判断能力。三是建立主体间衔接联动机制，推行“认定结果互认+异议复核”制度。争议发生后，行政机关的初步认定结果经法院审查后可直接作为裁判参考，法院审查认为行政机关认定存在错误的，可发出司法建议书并启动重新审查；检察机关发现行政机关或法院认定明显错误的，可发出检察建议书，督促相关行政机关书面回复处理结果。

　　完善认定标准。其一，通过法律法规对认定标准的内涵与外延进行更清晰和明确的界定。将行政争议是否实现权利义务关系的实质平衡、当事人诉求是否得到根本性回应等核心要素纳入标准范畴，并通过立法程序赋予其法律效力，确保其在实践中的权威性和统一适用性。其二，建立科学的认定标准，并动态调整与更新。随着社会关系的日益复杂化和行政管理领域的不断拓展，定期组织专家和实务部门对现有标准的适用性、合理性进行全面评估，紧密结合实践中的新情况、新问题及行政管理发展趋势，及时对标准进行必要的修订、补充和完善，从而有效避免标准因固化而滞后于不断发展变化的社会现实与治理需求。其三，构建涵盖程序正当性、当事人权益保障充分度、纠纷解决社会效果等多维度、多元化的综合认定指标体系。不仅审查行政行为在形式与程序上是否合法合规，还需综合考量争议各方是否通过协商调解达成了实质性共识、行政机关的行政行为是否在具体情境中妥善实现了公共利益最大化与个体合法权利保护之间的动态平衡等深层信息，以追求争议解决的实质公正与社会和谐稳定。

　　优化认定程序。一是优化启动程序。细化申请的门槛标准，当事人申请化解行政争议时，提交行政行为持续侵权、诉求未获回应等争议未化解的具体事实说明和初步证据，并将当事人虽未申请但存在持续信访记录、同类争议重复发生、行政行为被确认违法或责令重作后未整改等情形纳入依职权启动范围。二是完善审查程序。推行“实质调查+听证质证”双轨审查模式，对涉及事实认定的争议，审查机关以走访现场、询问证人等方式实地调查取证，对当事人存在重大分歧的，应组织听证，允许双方质证辩论。三是引入第三方评估辅助审查机制。对环保处罚、专利行政裁决等专业性较强的行政争议，引入行业协会、鉴定机构等具备相应资质的第三方机构出具评估报告，作为认定参考，评估内容需包括行政行为合法性、当事人权益弥补程度、争议复发风险等要素。四是健全权利救济机制。当事人对行政机关认定结果不服的，可在法定期限内申请行政复议或向法院提起行政诉讼；对法院裁判结果不服的，可通过二审和再审程序救济；检察机关对复核或再审结果仍有异议的，可启动抗诉程序。

　　强化认定效果。其一，建立“争议化解效果跟踪”制度。细化跟踪期设定标准，根据争议类型和复杂程度设定不同时长的跟踪期，如简单争议跟踪期为3个月，复杂群体性争议跟踪期延长至6—12个月。跟踪内容包括“当事人是否再信访或诉讼”“行政机关是否履行后续义务”“争议是否引发新矛盾”，形成《跟踪记录》存入案卷，对跟踪期内发现“争议复发”的，自动触发重新认定程序。其二，引入“多元评价”体系。加强法律效果和社会效果评价，以行政行为合法性、当事人权利救济到位、法律文书履行率为核心指标，通过当事人满意度调查和社会影响评估等方式，及时了解当事人满意度及是否引发舆情、同类争议是否减少等情况，并适时邀请人大代表、政协委员参与认定，避免“案结事不了”。其三，强化效果运用。建立实质化解典型案例库和认定失误案例库，将达成和解且无复发的案件列入典型案例，将错误认定导致矛盾激化的案件作为失误案例，并将认定结果与行政机关绩效考核挂钩，对争议复发率高的单位进行约谈并限期整改。

　　本文系2025年度法治甘肃省级课题“‘十五五’时期法治甘肃建设中府院联动实质化解行政争议路径研究”（项目编号：2025FZKT064）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：兰州铁路运输法院）