制定电信法的基本原则和应重点关注的问题

　　将基础性战略定位、用户权益保护、发展原则与公平协同精神融入电信立法，通过明确调整范围、厘清监管职责、衔接对外开放需求，电信法将推动电信治理在法治轨道上稳健前行。

　　信息通信业的发展与规范一直以来备受国家高度重视。2026年5月发布的《国务院2026年度立法工作计划》将电信法草案列入预备提请全国人大常委会审议的法律案。这意味着，电信法草案离提请全国人大常委会审议仅有一步之遥。事实上，自1980年邮电部首次组织起草电信法草案算起，至今已历时46年。在过去40多年里，电信行业历经多轮分合重组，电信法草案亦多次被列入历届立法规划，但电信技术迭代如潮，立法既难追赶产业脉动，更难有效协调各方博弈，使得制定电信法搁浅至今。

　　当前，电信立法体系形成了以行政法规为统领，以部门规章、地方性法规、地方政府规章和规范性文件为具体规范的格局。从规范层级来看，2000年9月公布的《中华人民共和国电信条例》和2001年12月公布的《外商投资电信企业管理规定》成为电信立法领域的核心法规。同时，国务院电信主管部门在其法定职责范围内，制定了《电信设备进网管理办法（2024修订）》《电信业务经营许可管理办法（2017修订）》《电信和互联网用户个人信息保护规定》等部门规章及多项规范性文件。地方层面，地方人大及其常委会、地方政府也不断推动电信领域地方性立法的出台，例如《江西省电信条例》《湖南省通信条例》《重庆市电信条例》。此外，近年来施行的网络安全法、数据安全法、反电信网络诈骗法对电信活动中的网络安全、数据保护、电信网络诈骗治理等也作了专门规范。但现行规范整体位阶偏低，无法回应人工智能时代电信行业深化转型中涌现的新型制度需求，亟须制定统一的电信法，为深化电信行业发展提供稳定预期，推动电信法治建设迈上新台阶。

　　电信法制定的基本原则

　　明确电信行业基础性战略定位。信息通信基础设施是数字经济发展的核心底座。电信行业关涉国家安全，在推进数字中国建设与中国式现代化发展过程中具有举足轻重的作用。制定电信法明确电信行业的基础性战略地位，有助于从法律层级规范电信基础设施的规划与建设，为电信行业贯彻总体国家安全观、促进市场公平竞争、强化用户权益保护、统筹国内国际等奠定法律规范的基调，推动行业持续健康发展。

　　着重保障电信用户权益。电信法作为国家法律，其立法逻辑应超越电信条例的行政效率取向，转而以用户权益保障优先。一方面，落实电信普遍服务，确保公民有权以可负担成本获取基础通信与数字接入。另一方面，面对电信运营商从通信“管道”商到人工智能综合服务商的转型，其间产生的例如资费争议、算法黑箱、数据锁定等风险，立法应针对性地回应用户在知情、自主、公平等方面的权利诉求，实现用户权益从行政保护到法律保障的实质性升级。

　　确立发展原则，应对技术迭代更新。电信条例的制度设计以传统电信技术为基础，其规制范围囿于传统电信业务。然而，新一代通信网络正为AI大模型、远程操控、自动驾驶等提供“算力+连接”的底层支撑，电信业务已从“电话短信”“流量经营”向“Token经营”跨越式演进。因此，制定电信法应坚持发展原则，围绕电信服务、电信安全、用户权益等领域搭建核心制度框架，保持法律稳定性与技术发展之间的平衡。

　　促进公平竞争，协同维护电信秩序。面对如何合理分配有限的电信资源问题，电信法应划定法律底线，保障互联互通，避免电信资源重复浪费，扩大电信市场参与度，维护多元市场主体公平进入。设定公平竞争规则，防止具有市场支配地位的运营商滥用其网络、算力或数据优势，确保电信市场有序发展。同时，电信法应有别于电信条例，转向政府监管、行业自律与社会监督的“合作治理”，即通过设立基本行为规则、程序性规定、协商协调机制，让行政监管的权威性、行业自律的专业性、社会监督的广泛性形成互补合力，最终建立开放、公平、有序的电信秩序。

　　制定电信法应着力解决的问题

　　明确电信法的调整范围。电信技术的迭代演进，在推动新型业务涌现并拓宽法律调整范围的同时，也引发传统电信业务收缩或法规适用上的分流。因此，电信法的调整范围亟待明确。一方面，电信立法应构建统一、系统的电信监管框架。以无线电频谱资源管理为例，电信条例和无线电管理条例同属于行政法规，在当前统一立法背景下，频谱资源的管理规则宜纳入电信法一并考虑。另一方面，电信立法应当明晰“电信”与“网络”的内涵外延，形成衔接有序的差别治理。我国网络法律体系已形成成熟的“四梁八柱”架构，部分原属电信法调整的事项进入网络法律规范范围，内容重叠。为此，电信法应对“电信”的概念作狭义解释，明确其规制的“网络”范围属于电信领域的通信网络，实现电信治理与网络治理各安其位。

　　厘清电信监管职权划分。当前，电信立法的体系定位尚未明确，电信治理与网络治理边界模糊，监管部门职责交叉的情形较突出。例如，涉及安全监管，电信安全、网络安全、数据安全三者之间交叉重叠，多部门同时介入的情形时有发生。究其根源，问题在于电信监管长期陷入“电信服务”与“网络信息服务”的概念纠葛之中，未回归电信业务功能导向。因此，电信法应在明确电信行业基础性战略定位的基础上，厘清电信主管部门与其他相关网络监管部门的职责边界，形成国家层面统一领导、各有关方面分工管理、分级负责的工作格局。

　　为电信业高水平对外开放提供法治保障。来自工业和信息化部的数据显示，截至2026年6月，全国外商投资电信企业已超3100家，经营范围覆盖《电信业务分类目录》中全部10项增值电信业务，涵盖互联网数据中心、互联网接入服务、信息服务等主要领域。随着我国对外开放的持续深化，将《外商投资电信企业管理规定》的规范内容上升为明确的法律规则，成为当务之急。通过法律层面的确认，一方面，可以为外商投资电信企业提供稳定的预期和明确的指引，推动我国电信业深度参与全球产业分工和合作；另一方面，为监管部门提供充分的法律供给，使开放进程中的各项管理措施于法有据，在法治轨道上统筹推进电信业高水平对外开放与规范有序运行。

　　从电信大国迈向电信强国，法治是不可或缺的基础性支撑。将基础性战略定位、用户权益保护、发展原则与公平协同精神融入电信立法，既回应技术变迁与产业变革的时代之问，又兼顾用户权益和电信市场的公平有序。通过明确调整范围、厘清监管职责、衔接对外开放需求，电信立法有望破局启程，推动电信治理在法治轨道上稳健前行。

　　（作者单位：重庆邮电大学网络空间安全与信息法学院）