金融法立法稳步推进三大焦点问题有待完善

金融法立法稳步推进三大焦点问题有待完善

——兼谈金融法草案

　　6月23日，《中华人民共和国金融法（草案）》（以下简称《草案》）首次提请十四届全国人大常委会第二十三次会议审议，并于2026年6月26日向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2026年7月25日。

　　金融法的制定是我国金融法治建设的重要里程碑，对于筑牢国家金融安全防线、推进金融强国战略具有重要意义。《草案》进一步强化党的领导在金融领域的核心引领作用，全方位推进国家金融安全保障，推动我国金融监管模式实现从机构监管向功能监管、从形式监管向实质监管升级，为我国金融业高质量发展、金融强国建设提供了坚实法治基础。其顶层设计科学完善、价值导向鲜明，但结合具体规范与市场监管实践，部分内容还可以进一步优化完善，尤其是金融概念界定模式、监管对象等核心问题。

　　金融概念界定模式亟须进一步完善

　　金融活动、金融机构、金融业务的核心概念界定，是金融法立法的基础前提，更是实现金融全覆盖监管、精准监管的核心依据。当前，《草案》第三条分别对金融活动、金融机构、金融业务作了定义，但整体界定方式存在一定缺陷，未能形成本质性、概括性的法定概念，仅对现阶段市场存在的存款、贷款、保险、证券、期货、信托、支付结算等各类金融活动进行了罗列陈述。这种列举式的界定模式既无法适配金融市场创新发展的趋势，也未能从法理层面厘清金融活动的核心本质与边界范围。事实上，概念界定模糊是我国金融立法的共性问题，作为金融法体系重要组成部分的证券法，同样存在未明确证券核心定义的问题，仅通过罗列证券种类来明确调整。相较于单一业态的证券概念，金融活动的内涵与外延更宽泛、复杂，单纯依靠列举式界定，难以实现明晰金融法调整对象的立法目的。

　　针对金融活动界定问题，《草案》第二十条第二款设置了行政会商机制：“经营主体登记机关办理企业设立或者变更登记时，对可能涉及金融属性但未经国务院或者国务院金融管理部门批准的，应当按照规定会商。”动态的会商机制可以在一定程度上规避静态罗列模式的弊端，从而化解新型、边缘金融活动的定性困境。但会商机制存在两个问题：一是经营主体登记机关可能缺乏有效的识别能力，难以对新兴、隐蔽的金融活动发起会商，从而形成监管空白；二是会商仅是明确金融业务界定的工作模式，在未配置金融概念规范条件下，一旦出现边缘金融活动，参与会商机构也难以对是否属于金融业务依法作出判定。

　　因此，建议立法机构充分吸收我国理论界就金融法律概念界定的最新研究成果，通过“定义+列举+授权”的方式明晰金融法调整对象。比如，可以表述为：“金融活动是指以信用方式对资金风险进行调配的经济活动，包括存款、贷款、保险、证券期货和衍生品、基金、信托、支付结算、征信及其他经国务院或者国务院金融管理部门认定属于金融领域的活动。”这样既可以对市场主体从事金融业务提供最低限度的监管预期，又可以对行政部门识别新型金融活动提供一定指引。在此基础上，再配合现有《草案》设计中的静态列举式立法与动态会商机制，可以有效实现金融监管的稳定性与市场的包容性。

　　法律层级效力需要进一步协调

　　《草案》的立法定位与法条效力层级，是统筹协调我国金融法治体系、衔接各类专项金融法规的关键。长期以来，理论界对金融法的定位存在“统合法”“监管法”等不同观点，目前业界已形成共识：本次立法将推动未来形成“基础性金融法+专项金融单行法”并存的法治格局。在此格局下，如果金融法与证券法、银行法、保险法等专项法律的效力衔接不畅、权责划分不清晰，则会产生法条适用冲突、监管措施错配等问题。

　　《草案》第五十六条赋予国务院金融管理部门针对违反金融监管规定的单位与个人，可依法采取十四项具体监管处置措施，并增设兜底条款，允许依照法律法规采取其他处置措施。但该条款划定的监管措施，与现有专项金融法律的监管规则存在明显脱节。以证券法第一百四十条为例，其针对证券公司治理结构混乱、内控机制缺失等问题，设定了限期整改、合规核查、人员问责、更换高管等专属监管措施，并未包含追索历史薪酬福利、责令选聘会计师事务所实施专项审计等处置手段。由此使得法律实施过程中会产生争议：金融监管部门能否直接依据金融法对证券公司及高管适用上述监管措施。

　　部分法条效力规则存在模糊性。《草案》第九十四条规定，“金融领域其他法律、行政法规与本法规定不一致的，适用本法；本法未作规定的，适用金融领域其他法律、行政法规的规定。”该条款确立了金融法“一般法优先、专项法补充”的效力规则，看似明确了层级关系，却与传统“特别法优于一般法”的法理原则相悖。在金融法与专项单行法条款重叠、规则不一的场景中，法律适用标准模糊，易引发监管争议，可能倒逼各类专项金融法集中修订，增加制度落地成本。

　　此外，《草案》第五十六条在不区分金融类型的情况下规定了多达十六项的监管措施，但由于不同类型的金融活动存在显著差异，因此，就某一项具体监管措施而言，难以更好地适配所有的金融活动。如“责令主要股东补充金融机构资本”这一监管措施，主要适用于银行类金融机构，而对证券类金融机构意义有限。这里《草案》将专项金融法的监管措施向上“传导”至一般法，再进一步通过一般法的优先适用，将某一专项金融法的监管措施向下“传导”至另一专项金融法部门，可能会出现监管逻辑错位问题。比如，用银行监管规则约束证券行业，弱化不同金融业态的差异化特征。

　　笔者建议，对《草案》第五十六条进行精细化优化，兼顾监管统一与业态差异。可采取“共性统一、个性保留”的思路，从各专项金融法中提炼通用、普适的监管措施，如责令整改、暂停业务等纳入金融法，作为全行业统一适用的基础监管规则；而针对如补充资本金、调整风险资产规模、优化监管指标等适配银行类机构的差异化监管措施，继续保留在对应专项金融法律中，不作统一规定。这样既能夯实金融法的基础统筹地位，又能保留专项法规的制度特色，最大限度降低新法落地对现有监管体系的冲击，避免监管不确定性风险。

　　建议对监管对象覆盖面进行补充　　

　　随着金融市场化改革持续深化，注册制改革全面落地，我国金融监管正加速从传统机构监管向功能监管、全链条监管转型，核心目标在于实现所有金融活动、所有参与主体的监管全覆盖。但《草案》第三十七条关于第三方服务机构的监管规则，存在主体覆盖不全、监管边界割裂的问题，未能契合功能监管的立法初衷，应进一步完善。

　　《草案》第三十七条明确，第三方服务机构及从业人员应当恪守诚信、勤勉尽责义务，不得出具虚假记载、误导性陈述、重大遗漏的文件，不得协助、配合其实施其他违法违规行为。该条款精准聚焦资本市场“看门人”主体，压实了第三方服务机构的合规责任，是适配市场化改革、强化市场主体自治监管的重要体现，但人为割裂了金融活动与实体市场活动的关联关系。在真实的市场场景中，金融虚假陈述、违法违规行为的实施主体，不仅包括金融机构、第三方服务机构，还涵盖供应商、供货商等普通市场主体。这类主体虽非金融专业机构，却常通过辅助、配合行为参与金融活动，成为金融乱象的重要推手。

　　从法律行为理论角度看，金融违法行为可分为单独行为与共同行为。其中，第三人配合属于共同违法行为，理应纳入监管与规制范围。但受传统机构监管思维影响，《草案》仅将监管重心放在对金融活动提供服务的第三方，即传统的“市场看门人”，将一般市场主体排除在公共违法行为的监管对象范围之外，和“全覆盖监管、穿透式监管”的改革方向不相符合。在功能监管模式下，只要市场主体的行为具备金融误导、风险传导、侵害投资者权益的属性，无论其是否为传统金融服务者，均应纳入监管范围。

　　为落实“全部金融活动纳入监管”的立法宗旨，建议《草案》补齐全链条监管短板，对第三十七条进行修改，在强化第三方服务机构合规义务的基础上，扩大监管主体范围，明确所有市场主体均不得协助、配合各类金融主体出具虚假、误导性、存在重大遗漏的文件，不得参与、辅助金融违法违规行为。建议通过完善条款设计，打通金融活动全链条参与者的监管闭环，消除监管盲区。

　　综上，《草案》设定了金融法治的核心框架，为金融强国建设提供了制度基础，但在调整对象的概念界定、法律规范之间的效力衔接、监管对象的覆盖面等方面仍需完善。笔者认为，通过进一步明确调整对象、理顺法律层级关系、补齐监管链条短板，可有效化解金融监管适配问题、规避规范冲突，让金融法兼具稳定性与包容性，从而为构建现代化金融法治体系发挥基础性作用。

　　（作者单位：郑州大学法学院）