建议国有资产法专门规定事业性国有资产

　　今年5月发布的《全国人大常委会2026年度立法工作计划》将国有资产法列入继续审议的法律案。国有资产属于全民所有，是全体人民共同的宝贵财富。国有资产法的核心功能在于明确国有资产的权属边界与行使规则，规范国有资产全流程管理，保障公共利益充分实现。依据2025年12月中国人大网发布的《中华人民共和国国有资产法草案（征求意见稿）》（以下简称《草案》）第四条的规定，我国国有资产划分为国有自然资源资产、行政事业性国有资产、企业国有资产，以及其他国有资产。《草案》未区分行政性与事业性国有资产，忽视了二者在功能目标、权利内容和管理体制上的显著差异。基于两类资产的本质区别与治理现实需求，笔者建议，国有资产法专门规定事业性国有资产。

　　事业性国有资产专章立法的制度优势

　　在国有资产法中专门规定事业性国有资产，并非简单的形式调整，而是立足两类资产本质属性作出的科学安排，具备坚实的法理基础与多重制度价值。

　　资产属性差异构成立法分立的逻辑前提。行政性与事业性国有资产，虽然同属非经营性国有资产，但是在功能定位上存在本质区别。行政性国有资产以“权力运行保障”为核心功能，服务于国家管理职能履行，使用场景局限于国家机关内部，不直接面向社会公众，其价值通过保障政府履职间接服务于公共利益。事业性国有资产则以“民生社会服务”为核心功能，直接面向社会公众供给教育、医疗、文化等公共服务，资产本身就是公共服务的组成要素，其价值通过直接交付公共服务实现，功能指向民生保障与社会发展。功能导向的根本差异，决定了两类资产在权利结构、法律规制上应当区别对待。

　　专门立法契合民法典对公共财产权的规制逻辑。事业性国有资产需服务于公益职能，这与以行政资产的权力运行保障功能根本不同。《中华人民共和国民法典》第二百五十五条和第二百五十六条分别规定了国家机关和国家举办的事业单位对其直接支配不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利，而后者则享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。这其中隐含了对事业单位资产功能定位的特殊考量，要求法律对其收益权、处分权施加更严格的限制，因此，需通过专门规则细化。

　　专门立法有助于推动国有资产管理精细化与公共服务质量提升。域外制度经验表明，对公共服务类国有资产单独规制是国有资产治理现代化的普遍做法。国有资产法专门规定事业性国有资产可以吸收域外成熟经验，针对不同资产的运行规律设计精准制度，实现从粗放式向精细化转型。同时，事业性国有资产直接关联教育、医疗等核心民生领域，专门规制可以使其在坚守公益底线的前提下赋予事业单位更充分的资产管理自主权，推动资产共享共用，并通过差异化配置标准与绩效评价引导资产向民生需求倾斜，助力基本公共服务均等化。

　　行政事业性国有资产合并立法可能存在的问题

　　概念设计不准确、不周延。一方面，“行政事业性国有资产”，指包括行政单位和事业单位的国有资产，而行政单位在法律上一般指政府序列的国家机关，不能涵盖其他国家机关及党团组织所占用的国有资产。另一方面，“事业单位的资产”并不一定都属于国有资产。国家编制外的事业单位接受国家捐助、财政转移支付等形成的资产，应认定为其法人财产，不宜一概认定为国有资产。因此，概念上的模糊可能直接导致规制范围的不确定性。

　　基础管理制度适配性不足。将行政性与事业性国有资产合并立法，未针对两类资产设计差异化的基础规则，可能导致预算、配置、绩效等核心环节制度空转。预算管理方面，行政单位遵循零基预算逻辑，事业单位则需兼顾长期公益服务与有限市场化运营。因此，要求事业单位参照行政单位规则申报，无法将长期公益项目纳入预算规划。配置标准方面，行政单位标准相对明确，但事业单位则缺乏明确标准，易加剧地区间的配置差距。绩效评价方面，统一采用“资产完好率”等合规性指标，未设置“资产利用率”等效率性指标，可能无法真实反映事业性资产的公共服务价值。

　　监督机制实效性可能存在缺陷。将行政性与事业性国有资产合并规制下的监督体系未区分两类资产的监督重点。现有监督以内部事后监督为主，未根据资产属性设置差异化监督节点，单一事后监督无法及时纠正资产闲置浪费。同时，合并立法未明确两类资产的信息公开细则，事业单位未将资产配置、处置等关键信息纳入公开范畴，公众难以进行有效监督，公共监督机制缺失。

　　事业性国有资产专门规定的制度构造

　　确立三项核心管理原则。一是公益保障原则。将保障公益目的作为资产配置、使用、处置的首要准则，禁止将公益资产违规转为营利性用途，建立公益用途审查机制。二是分类监管原则。针对教育、医疗、科研、文化文物等不同类别，分别设定差异化监管规则与评价体系，适配各行业公益服务特点。三是效率与安全平衡原则。既要通过产权登记、审计监督等制度筑牢安全底线，也要通过资产共享共用等规则激活效能，实现公益效能最大化。

　　明确产权关系与权责体系。所有权层面，明确国务院代表国家统一行使所有权，事业单位在授权范围内行使所有者职责，财政部门负责综合监管。使用权层面，清晰界定事业单位的权利边界：有权在公益职能范围内自主开展日常使用与管理，不得擅自改变用途；承担日常维护与保全义务；运营收益全额上缴国库，纳入预算管理专项用于公益事业；重大资产处置需经批准。同时，同步建立全国统一产权登记系统，实现全生命周期溯源管理。监管权责上，财政部门负责制度制定与跨部门监督，行业主管部门负责本行业配置标准与绩效评价，事业单位承担资产管理主体责任，形成立体监管链条。

　　完善配套管理制度。第一，建立资产与预算深度联动机制。将资产配置全面纳入预算管理，未经预算批准不得实施；编制预算需以存量资产底数、配置标准、实际需求为核心依据，财政部门对配置必要性与合规性进行审查。建立闲置资产预警与处置预算制度，对超期闲置资产强制编制处置计划，未按要求编制的由财政部门统筹调剂。建立资产共享共用预算激励机制，对主动参与跨单位共享的事业单位给予预算补贴。将绩效评价结果与预算安排直接挂钩，绩效优秀者给予倾斜，不合格者削减预算并督促整改。第二，构建以公益效能为核心的绩效评价体系。针对事业性国有资产设置合规性与效率性双重评价维度，在保留资产完好率、账实相符率等传统指标基础上，将资产利用率、公共服务贡献率、服务对象满意度等公益产出指标纳入核心评价，全面衡量资产的公共服务价值，扭转事业单位资产管理中重购置占有、轻运营使用的倾向，推动管理重心向提升资产效能、强化服务供给转变。

　　（作者单位：湖南大学法学院）