检察机关在检察公益执行异议之诉中的法律地位

检察机关在检察公益执行异议之诉中的法律地位

——兼谈检察公益诉讼法草案二审稿

　　《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案二次审议稿）》（以下简称《草案》）于6月23日提请十四届全国人大常委会第二十三次会议审议，并于6月26日起公开向社会征集意见。意见反馈截止时间为2026年7月25日。

　　和2025年10月首次提请全国人大常委会审议的草案相比，《草案》在诸多方面有了较大完善。如《草案》第五十条规定，案外人对执行标的提出书面异议并依法提起诉讼的，“人民法院应当通知提起民事公益诉讼的人民检察院参加”。该规定虽以“参加”界定检察机关在执行异议之诉中的角色，却未言明其以何种法律地位参与，是“申请执行人”，抑或仅为“法律监督机关”？若检察机关仅以监督者身份参加，执行异议之诉可能因被告缺位而难以成立，案外人的诉讼权利亦无从保障；若将其定位为申请执行人，则又面临作为法律监督机关与诉讼当事人之间的身份张力。因此，如何厘清检察机关参与执行异议之诉的法律地位，关乎案外人权利救济的程序保障，也直接影响公益诉讼裁判执行的制度实效。这是检察公益诉讼立法亟须回应的现实课题之一。

　　检察机关参与执行异议之诉，具有法理上的正当性。从本质上说，检察机关提起公益诉讼是履行作为国家利益和社会公共利益代表人的法定职责。在审判阶段，检察机关虽非实体权利义务主体，却因法律授权而获得诉讼实施权。这样的制度安排是因为公共利益的维护通常缺乏直接的利害关系人，单纯依靠行政监管难以实现对公益损害的全面有效保护，而私益诉讼的原告又不宜代表公共利益提起诉讼。检察机关是国家法律监督机关，由其填补这一制度空白，成为适格的公益诉讼起诉人，具有法理上的正当性。但检察机关维护公共利益不应止步于生效裁判的作出。生效裁判只是“宣示权利”，公共利益的实现有赖于生效裁判的履行。设立公益诉讼制度，旨在使受损的公共利益得到实质性修复。唯有裁判的履行或者强制执行才能实现这一目标。如果裁判生效后检察机关即退出程序，则不仅与其作为公益代表人的身份定位相悖，公益诉讼的制度功能也可能落空。因此，检察机关的公益代表职能应当贯穿于审判与执行全过程，在审判阶段的“法定诉讼担当”身份即转化为执行阶段“执行担当”，检察机关基于对公益给付请求权的管理权，有权作为申请执行人推动执行程序。《草案》第四十五条赋予检察机关“提请执行”的权力，正是对这一转化逻辑的立法确认。

　　检察机关参与执行异议之诉，具有现实必要性。执行异议之诉旨在解决案外人就执行标的物是否享有足以排除强制执行的实体权益争议，本质上属于审判程序。若检察机关仅以法律监督者身份而不作为申请执行人参与诉讼，执行异议之诉将因缺乏适格被告而无法成立，案外人的救济权利亦将被悬置。尤其是在被执行人可能与案外人恶意串通、滥用异议程序以拖延或规避执行的情形下，检察机关作为唯一能够代表公益给付请求权利益一方的法定主体，必须主动以申请执行人的身份参与对抗。唯有如此，才能在诉讼中有效质疑和推翻被执行人与案外人之间的虚假主张，防止公益诉讼裁判结果被架空。

　　检察机关作为申请执行人参与执行异议之诉，具有实践可行性。首先，检察机关以申请执行人身份参与执行异议之诉，本身就属于广义法律监督的实现方式。检察机关提起公益诉讼并参与执行，旨在推动受损公益的修复与补偿，从而维护国家利益和社会公共利益，这正是以诉讼的方式履行法律监督职责的具体体现。在执行异议之诉中，案外人与被执行人之间争议的实体权利归属问题，需要法院行使审判权作出最终裁决。在此前提下，检察机关唯有通过作为一方当事人参与诉讼，在诉讼程序中主张事实、提交证据、进行辩论，才能有效对抗被执行人与案外人可能存在的恶意串通行为，实现对法律正确实施的监督。这种以“诉”的方式开展的监督，与检察机关以公诉人身份参与刑事诉讼、以公益诉讼起诉人身份参与公益诉讼审判程序的逻辑一脉相承，均是在诉讼内部通过当事人的角色发挥法律监督功能。其次，对于检察机关作为“申请执行人”与“狭义的法律监督者”之间可能产生的角色冲突，现行规范已通过内部分工的方式予以化解。如根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第九条的规定，人民检察院提起或支持起诉的民事、行政公益诉讼案件，由负责民事、行政检察的部门或者办案组织分别履行诉讼监督的职责。换句话说，提起公益诉讼并作为申请执行人参与执行的职能，由公益诉讼办案部门行使；而对同一案件中的审判、执行活动进行法律监督的职能，则由民事、行政检察部门行使。同一检察机关内部不同部门各司其职，使得“公益代表人”与“狭义的法律监督者”两种身份在组织架构上实现分离，避免了同一主体在同一程序中同时扮演两种相互冲突的角色。最后，《草案》第四十五条虽规定可由人民法院移送执行，但不宜据此否定检察机关作为申请执行人的地位。移送执行解决的是执行程序“如何启动”的问题，而申请执行人解决的是“由谁推动执行程序进行”的问题，二者属于不同层面的制度安排。从移送执行制度的法理基础角度看，移送执行的适用主要是基于功能主义的考量，如提高执行效率、减轻当事人申请负担等。但这并不意味着移送执行必然排斥申请执行人的存在。以给付赡养费、扶养费、抚育费为内容的生效裁判为例，此类案件同样采取移送执行的方式，但移送执行的适用并不导致申请执行人的缺位，在执行救济程序中，权利人仍为法定的申请执行人。公益诉讼裁判的移送执行亦是如此。法院依职权移送执行，主要是基于公益保护紧迫性的功能考量，以避免因检察机关提请执行的程序迟延而贻误公益救济时机。当然，这并不改变检察机关所享有的执行请求权，也不应否定其作为申请执行人的法律地位。移送执行与检察机关的申请执行人身份完全可以并存：法院移送执行解决程序启动的效率问题，检察机关作为申请执行人则解决执行程序中“由谁代表公共利益”参与对抗、行使诉讼权利主体问题。二者共同服务于公益诉讼裁判的有效执行：移送执行确保公益救济的及时性，检察机关以申请执行人身份参与执行异议之诉为审判程序正当与结果公正提供保障。

　　检察公益诉讼的制度价值，最终应落脚于受损公共利益的实质修复。而受损公共利益修复的实现，有赖于审判与执行两个环节的有机衔接。明确检察机关在执行异议之诉中的申请执行人地位，既是对其作为公益代表人与法定诉讼担当人身份的逻辑回应，也是以诉讼方式履行法律监督职责的应有之义。从更宏观的层面看，这一制度安排亦体现了国家权力配置中功能适当原则的运用：将推动执行、参与对抗的职权配置给最具动力和能力的检察机关，将实体争议的裁决权保留给法院，各司其职、相互协调，从而实现维护公益的制度目标。

　　（作者单位：厦门大学法学院）