中国人民银行法修订草案的完善建议

筑牢央行法治根基 护航金融行稳致远

——中国人民银行法修订草案的完善建议

　　6月23日，十四届全国人大常委会第二十三次会议对《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）进行审议，并向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2026年7月25日。

　　《修订草案》是继中国人民银行法1995年制定、2003年修正以来的一次重大修订，标志着我国中央银行法治建设迈入现代化、体系化的新阶段。《修订草案》共8章54条，贯彻落实中央金融工作会议精神，将宏观审慎政策框架、数字人民币法律地位、金融稳定职能等重大实践成果上升为法律规范，对于加快完善现代中央银行制度、牢牢守住不发生系统性金融风险底线具有里程碑意义。但立足建设现代中央银行制度的内在要求，对标国际先进监管经验，结合我国金融实践的新情况新问题，《修订草案》在宏观审慎政策落地、数字人民币规制、金融风险处置等方面仍有进一步完善空间。

　　细化宏观审慎政策框架，厘清央地与跨部门权责边界

　　《修订草案》明确中国人民银行牵头建立宏观审慎政策框架，会同国务院有关部门制定宏观审慎政策，开展宏观审慎管理，防范处置系统性金融风险，填补了我国宏观审慎制度的法律空白。但《修订草案》关于宏观审慎的规定总体相对比较原则化，在政策工具法定化、权责边界清晰化、协调机制程序化等方面，还需进一步完善。

　　首先，建议明确宏观审慎政策工具的法律属性与适用标准。《修订草案》仅笼统规定中国人民银行可以采取逆周期、跨周期调节等措施，但对于逆周期资本缓冲、系统重要性附加监管要求、流动性覆盖率等核心工具的触发条件、调整幅度、决策程序、实施主体等均未作出明确规定，可能导致政策实施的自由裁量权过大，影响市场主体的稳定预期。建议在《修订草案》中增设专门条款，明确列举主要的宏观审慎政策工具类型，规定“国务院可以依据本法制定宏观审慎政策工具目录，明确各类工具的适用情形、启动程序和实施标准”，既保证法律的稳定性，又为政策调整预留空间。

　　其次，建议厘清宏观审慎管理与微观审慎监管的职责边界，建立法定化的跨部门协调机制。《修订草案》规定中国人民银行“会同”国务院有关部门制定宏观审慎政策，但对于“会同”的具体运作方式、意见分歧时的解决机制、责任承担主体等未进行明确。在金融风险跨市场、跨行业传染特征日益凸显的背景下，单纯的部门间行政协调难以满足系统性风险防控的时效要求。建议在《修订草案》中明确宏观审慎与微观审慎的分工原则：中国人民银行负责金融体系整体的稳健性监测评估，制定并实施逆周期、跨市场的宏观审慎政策；金融监管部门负责单体金融机构的日常监管，落实宏观审慎政策的微观执行要求。在此基础上，设立法定的金融宏观审慎协调会议制度，明确会议的组成单位、议事规则、决策程序，对涉及跨部门的重大宏观审慎事项实行集体审议、分头落实。

　　最后，建议明确中央与地方在宏观审慎管理中的权责划分。随着地方金融组织数量增多、区域金融风险关联性增强，地方政府在金融风险处置中的作用日益重要。《修订草案》可进一步明确地方政府在宏观审慎政策框架下的属地风险防控责任，负责辖区内地方金融组织的风险排查与早期干预，配合中国人民银行开展系统性风险监测；规定中国人民银行分支机构与地方政府金融管理部门建立区域金融风险会商机制，定期研判区域金融运行态势。

　　完善数字人民币法律规则，构建多层次制度规范体系

　　《修订草案》规定人民币包括实物形式和数字形式，从法律层面确认数字人民币的法定货币属性，为数字人民币的发行流通提供根本法律依据，也为防范虚拟货币风险、维护货币主权奠定制度基础。但数字人民币的流通依赖终端设备，对于不具备使用条件的群体，强制要求其接受数字人民币支付可能损害其合法权益。建议明确“数字人民币与实物人民币具有同等法偿地位，中华人民共和国境内的一切公私债务，任何单位和个人不得拒收数字人民币。接受数字人民币支付的单位和个人，应当同时保障实物人民币的收付渠道，不得仅接受数字人民币而拒收实物人民币”。此外，《修订草案》还应确认中国人民银行作为数字人民币唯一发行主体的法律地位，明确数字人民币的双层运营体系，规定运营机构的资质条件、权利义务与退出机制，划清中央银行与运营机构之间的责任边界。

　　随着数字人民币跨境试点持续推进，多边央行数字货币桥项目取得实质性进展，数字人民币的跨境流通规则亟待法律层面的制度设计。建议在《修订草案》中明确“数字人民币跨境流通应当遵循国家外汇管理规定，在安全可控前提下稳妥推进跨境应用”，同时授权中国人民银行会同外汇管理部门制定数字人民币跨境使用的具体管理办法。在制度设计上，明确数字人民币跨境交易的反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管要求，建立与境外央行、金融监管机构的信息共享与执法协作机制，打击利用数字人民币开展的跨境违法犯罪活动。

　　健全金融风险处置机制，强化最后贷款人职能与制度衔接

　　从金融风险处置全链条来看，《修订草案》对风险处置工具、责任分工、资金来源、损失分担等关键问题的规定较为原则，与即将出台的金融稳定法及商业银行法、企业破产法等法律的衔接有待细化。建议进一步完善金融风险处置的制度设计，明确中国人民银行在系统性金融风险处置中的地位，健全最后贷款人职能，构建权责清晰、协同高效、成本共担的金融风险处置体系。

　　一方面，最后贷款人是中央银行维护金融稳定的核心职能，《修订草案》对于最后贷款人的适用条件、操作方式、约束机制规定不足。建议在《修订草案》中明确中国人民银行履行最后贷款人职能的基本原则，量化系统性金融风险的认定标准，严格防范道德风险。在此基础上，扩充法定风险处置工具种类，明确中国人民银行在危机处置中可以依法采取流动性支持、资产购买、担保、债务重组等多种措施，并规定各类措施的适用条件与决策程序。中国人民银行作为最后贷款人，应当根据金融风险的程度和影响范围，向金融机构提供流动性支持。流动性支持分为常规货币政策操作、紧急流动性支持和系统性危机救助三个层级，分别适用不同的约束机制。

　　另一方面，金融风险处置涉及中央银行、金融监管部门、财政部门、地方政府等多元主体，实践中易出现协调不畅、程序衔接不顺等问题。建议在《修订草案》中明确各主体在风险处置中的职责分工：中国人民银行负责系统性风险的统筹处置，履行最后贷款人职能；金融监管部门负责单体机构风险的日常监管与早期纠正；地方政府负责属地风险处置的组织协调与维稳工作；财政部门负责公共资金的预算管理与损失承担。此外，还应强化《修订草案》与金融稳定法的立法协同。金融稳定法侧重规定风险处置的全流程制度与跨部门协调机制，《修订草案》侧重明确中国人民银行在风险处置中的法定职责与权限工具，要避免条文重复和制度冲突，共同构筑维护金融稳定的法治屏障。

　　总体而言，《修订草案》立足我国金融改革发展实践，系统完善了中央银行制度框架。进一步细化宏观审慎政策的实施机制，完善数字人民币的制度规则，健全金融风险处置的程序设计，可以使《修订草案》更具有科学性、操作性与前瞻性，为建设现代中央银行制度、推动金融高质量发展、维护国家金融安全提供更加坚实的法治保障。

　　（作者单位：华东政法大学经济法学院）