构筑共建共治共享应急管理新格局

　　党的十八大以来，我国应急管理能力建设取得重要进展，应急管理效能显著提升。随着风险社会不确定性增强、突发事件类型趋于复杂化，现有应急管理体系面临着协同不足等压力，仍需进一步完善。在此背景下，《国务院关于印发“十四五”国家应急体系规划的通知》提出，到2035年，建立与基本实现现代化相适应的中国特色大国应急体系，全面实现依法应急、科学应急、智慧应急，形成共建共治共享的应急管理新格局。共建共治共享应急管理格局，是在坚持党委领导、政府负责的基础上，推动多元主体联动、社会力量参与和全民共担责任，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。构筑共建共治共享的应急管理新格局是新时代新征程进一步加强应急管理能力建设的固本之策，要深刻领会将“共建共治共享”这一社会治理制度适用于应急管理场域的重要意义，并结合应急管理规律加以科学运用。

　　构筑共建共治共享应急管理新格局的必要性

　　近年来，自然灾害、公共卫生事件和社会安全事件时有发生，公共安全风险呈现复杂化、联动化趋势。公共安全是社会治理的重要基础，社会稳定是国家强盛的重要前提，越是在突发事件应对的非常时期，越要彰显我国现代治理的科学性与体系性。对此，有必要将社会治理经验引入应急管理场域，构筑共建共治共享的应急管理新格局，为维护国家安全和社会稳定提供支撑，形成“安而不忘危，治而不忘乱”的新安全格局。

　　风险社会中的突发事件对公共安全提出更高要求。突发事件具有发生突然、变化多样、破坏性强等特点，各类风险相互交织，易演变为复杂风险和复合型灾害。单一主体难以独立应对这类风险，政府需动员基层组织、企事业单位、社会团体和人民群众的力量，构建突发事件社会共治格局，增强社会整体韧性。

　　多元主体合作可以充分激发社会协同力量。完善公共安全治理机制，应当坚持以人民为中心，充分发挥人民群众在公共安全治理中的主体作用，拓展人民群众有序参与公共安全治理的有效途径。“共建共治共享”强调依靠群众力量实现社会秩序的自我调节。基层组织具有信息联通优势，企事业单位能够提供救援和恢复重建资源，社会组织善于整合社会资源，人民群众则是风险感知和应急参与的重要主体。通过广泛动员社会力量，可以形成共克时艰的强大合力。

　　将重大突发公共事件纳入社会治理视野，探索更科学稳妥的治理方式，是新时代应急管理的重要课题。为此，应完善大安全大应急框架下的应急指挥机制，强化基层应急基础和力量，健全群防群治机制，推动应急管理与基层社会治理有效衔接，不断提升应急管理的智能化和系统化水平。

　　构筑共建共治共享应急管理新格局的具体举措

　　共建共治共享的应急管理格局，是共建共治共享社会治理制度在应急管理领域的具体展开，体现了坚持人民至上、生命至上的价值要求。面对应急管理新形势和公众需求升级，全社会必须以全面加强党的领导为根本遵循，从治理主体结构、治理体制机制、科学技术保障等方面着手，构筑共建共治共享应急管理新格局。

　　坚持党的领导，总揽应急管理全局。党的领导是平安中国建设的根本保证。“共建共治共享”本质上是在党的集中统一领导下，多元主体各司其职、互补协同，全民参与的一个新型公共安全治理体系。应急管理工作面对的多为急难险重的突发事件，往往具有高度不确定性与跨区域、跨部门协同复杂性等特点。在此情境下，实践中容易出现部门协同机制不畅、资源整合效率不足及社会参与不充分等问题。这反映出应急治理体系在统一指挥与整体协调方面仍有待加强。因此，要通过强化党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提升应急管理体系的整体统筹能力与协同效率。对此，2024年修订的《中华人民共和国突发事件应对法》第四条规定，突发事件应对工作坚持中国共产党的领导。构筑共建共治共享应急管理新格局，必须把坚持党的领导贯彻到应急管理工作的全过程和各方面，把党的建设优势在政府公共安全职责和各类社会主体协同参与中充分体现出来，形成党的集中统一领导下政府与社会分工负责的公共安全组织体系。一是要整合社区党员力量，调动在职党员参与社区治理的积极性，在特殊时期通过党建引领、人才吸纳等途径为各类社会组织发展创造良好的制度空间。二是要强化党领导的基层协商民主，充分发挥党组织对基层组织的政治引领，运用党的组织网络密切联系各类社会团体，搭建矛盾调处等平台，从全局协调利益关系，着力解决基层治理难题。

　　坚持党委领导和政府负责，强化政府对应急管理工作的统筹协调。常规状态下，行政权遵循分工运行规则，不同部门权责相对清晰。应急状态下，因事态紧急、形势复杂，权力聚合和统一指挥的需求明显增强。新修订的突发事件应对法增设“管理与指挥体制”专章，并在第十九条明确县级以上人民政府是突发事件应对管理工作的行政领导机关。这确立了县级以上人民政府统一指挥和综合协调的地位。构筑共建共治共享应急管理新格局，必须坚持顶层设计与基层探索相结合，健全统一指挥、分级负责的工作体系。具体而言，一是要充分发挥政府的统筹职能作用，加强政府应急管理的制度供给，包括构建常态化的参与机制，引导企业、社会组织建设公共安全体系。二是要完善纵向分级负责、横向协同联动的应急管理体制。要构建国家、省、市、县、乡各层级之间高效畅通的管理体制，并理顺应急管理部门与其他安全生产、市场监管等部门之间的职权关系。三是要增设专门的指挥和处置机构，提升政府应对突发事件的适应性和灵活性，集中统一领导各个行政部门和人员，统一行使各类紧急权力和措施，提供有力的组织保障。

　　激活社会力量，凝聚应急管理合力。鉴于突发事件应对具有复杂性，仅依靠政府单向治理难以充分释放社会协同效能，还需社会力量依法有序参与。新修订的突发事件应对法尤其强调各类社会力量在应急管理中的重要作用，并在第六条中明确要求建立有效社会动员机制，组织动员企事业单位、社会组织、志愿者等力量依法有序参与突发事件应对。构筑共建共治共享应急管理新格局，应激活各类社会力量，形成协同治理格局。具体而言，一是加强事前预防，推动基层单位落实安全生产责任，完善公共安全日常管控，降低重大风险发生概率。二是强化事中处置，发挥企事业单位技术、资源和组织优势，引导公益组织、慈善组织、环保组织等参与灾害救援、物资调配和社会服务。三是重视事后恢复，健全心理健康服务和危机干预机制，支持专业人员与社会工作者为受灾群众提供心理评估和心理援助。

　　拓宽公众有序参与应急管理的渠道，夯实应急管理工作的群众基础。要将不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感作为完善应急管理工作的目标和努力的方向。只有鼓励社会公众广泛参与应急管理工作，才能真正凝聚民心、汇集民智、传递民声。构筑共建共治共享应急管理新格局，必须坚持以人民为中心的发展思想，鼓励公众广泛参与，形成同舟共济的应急防线。具体而言，一是要拓宽公民个人参与应急管理的渠道。突发事件应对法通过志愿者救援队伍、物资资金技术支持、信息报告员制度等规定，为公众参与应急救援、预警报告和宣传演练提供了制度入口。二是要推动治理重心下沉，发挥基层组织在突发事件防控中的前沿作用，推进网格化治理和精细化服务，提升基层动员能力。三是要重视专业人员的作用。依托专家咨询论证制度，为风险研判、科学决策和应急处置提供智力支持，避免形式主义和错误研判，提高应急管理的科学性与精准性。

　　强化科技赋能，引领智慧应急创新。科技发展为健全共建共治共享应急管理格局提供重要支撑。突发事件应对法进一步将科技支撑纳入突发事件应对治理体系，对网络直报、自动速报、信息共享和预警信息快速发布等制度作了规定，为智慧应急建设提供法律依据。构筑共建共治共享应急管理新格局，应加强现代技术手段和智慧应急成果的依法运用。一是要加快数据中心和综合指挥平台建设，推动大数据、人工智能等技术与值守接报、监测预警、指挥调度、信息发布等业务深度融合。二是要运用物联感知、高清监控、区块链等技术，补齐风险监测和隐患识别短板，提升公共安全实时感知和动态管控能力。三是要打破部门之间的信息壁垒，促进多元主体信息联动，实现风险精准预警、资源高效配置和事件快速处置。

　　构筑共建共治共享的应急管理新格局，是提升公共安全治理能力的重要举措。面向复杂多变的风险挑战，应坚持党的领导和政府负责，充分调动社会力量和人民群众参与应急管理工作的积极性，并发挥现代科技的支撑作用。只有推动各方协同联动，形成责任共担、风险共防、成果共享的治理合力，才能不断提高风险防范和突发事件应对能力，更好维护人民群众生命财产安全。

　　本文为国家社科基金青年项目“紧急状态下公民权利克减的法治难题及其对策研究”（项目编号：21CFX016）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：武汉大学法学院）